中国社会科学院法学研究所 博士 栗燕杰

中国社会保险的欠费问题由来已久,积弊甚深。其表现包括群体性欠缴严重,故意瞒报、低报工资总额、工资基数等隐性欠缴现象严重,恶意欠缴并非罕见等,政府监管不到位也加剧了欠缴问题的严峻性。对此,有必要加大执法监管力度,做到违法必究;发挥司法机关功能,有效化解欠费相关争议,并通过刑事责任的追究起到有效震慑效果;还应在已有立法的基础上,出台社会保险费用征缴的专门法律,为社会保险费的征缴、强制执行提供统一、权威的法律依据。

 

我国各类用人单位拖欠社会保险费的情况常有发生。20144月,东莞裕元鞋厂由于工厂未为劳动者足额缴纳社会保险费,其纠纷引发大规模停工,多个厂区发生停业歇业。该案例具有一定典型性,事实上,数人、乃至数十人、百余人甚至更多职工因此而诉诸法院、群体上访的也并非罕见。由此,社会保险费的欠缴的治理,受到社会各界关注,成为政府监管、司法裁判的焦点、热点问题。

 

社会保险费欠缴的乱象分析

 

在《社会保险法》通过之际,时任主管社保工作的人力资源和社会保障部副部长胡晓义承认“过去20多年的社保制度实施过程中,确实经常出现社会保险费征缴困难的问题”。至今仍未得到彻底解决。根据2012年、2013年人力资源和社会保障事业发展统计公报,2013年全国主管部门督促5.9万户用人单位办理了社会保险登记、申报,督促9.4万户用人单位补缴社会保险费34.8亿元;2012年,主管部门责令用人单位为622.5万人次劳动者追发工资等待遇200.8亿元,督促8.4万户用人单位办理了社会保险登记、申报,督促12.5万户用人单位补缴社会保险费52.2亿元。由此可见,社会保险登记的办理情况、缴费情况仍非常严峻。

总体上看,社会保险欠费的特征表现有:

一是群体性欠缴严重。一些单位存在规模性的欠缴,而并非个别员工的欠缴。由于经济形势下行、企业效益滑坡等原因导致欠缴增多,也是值得考虑的。比如,由于环保整治、金融危机等原因,导致一些企业停产、破产和跑路,带来停保、中断社保缴费。

二是隐形欠缴相当普遍。其表现形式是,虽然进行了社会保险登记和缴费,但或未足额缴纳,或存在拖延缴纳情况,这也属于欠缴的表现形式之一。工资故意低报的现象并非罕见。一些企业工资超过社会平均工资3倍后,故意瞒报、低报工资总额、工资基数的方式,达到少缴社会保险费的结果。

三是恶意欠缴仍不同程度存在。一些用人单位用工制度不规范,故意不签订劳动合同,甚至拖欠工资,欠缴社会保险费势在必然。值得注意的是,部分劳动者参保缴费意愿不强,也导致了恶意欠缴。在实践中,仍有部分劳动者风险意识欠缺,对社会保险了解较少,存在误解。甚至有劳动者更加注重眼前利益,甚至与雇主合谋,不进行社会保险的登记、缴费,以谋求当前到手工资的些许增加。

四是政府执法监管存在不同程度缺位。应有的监管、处罚并未严格到位,甚至个别地方政府、主管部门有意无意地从当地经济发展、社会稳定等考虑出发,过于偏袒企业资方,而相对忽视甚至侵犯劳动者的合法权益,其结果是导致本来劳资之间的纠纷,由于政府的介入和不当处置带有官民冲突的色彩。

社会保险费的欠缴,带有巨大而深远的危害。拖欠社会保险费的现象,不仅损害到社会保险基金安全性,严重削弱了社会保险基金的支撑能力,加重了中央和地方财政负担,而且对确保社会保险待遇按时足额支付、维护社会稳定产生了巨大不利影响,给社会保险制度的运行带来巨大风险。

从法律视角看,社会保险费欠缴存在巨大规模争议乃至群体性事件的潜在风险。一方面,社会保险欠费相关纠纷的发生带有迟滞性,甚至延迟数年乃至十多年后发生。比如,裕元鞋厂个案的原因之一就是四五十岁的老职工,距离退休已经不远,养老保险问题突然凸显,工人要求补缴养老保险和公积金。该案例具有一定典型意义,大量未缴纳或足额缴纳的劳动者,其社保纠纷处于潜伏状态,将在临近退休前后爆发。另一方面,社会保险欠费相关纠纷带有样本意义和群体性。社会保险欠费问题的发生往往只是冰山一角,个案一旦浮出水面,所在单位、所在行业的类似情形、行业惯例、潜规则往往被揭开。某个案的权利救济与完美解决,可能带来类似情形的数十个、乃至数百个案件发生;个案的处理不当也可能带来相应的群体性事件。总之,其纠纷的处理化解,必须充分考虑相应的连锁式多米诺骨牌效应。

 

社会保险费欠缴治理的现行法律规范梳理

 

社会保险费的欠缴问题由来已久,也受到我国法律法规的关注。1951年出台的《劳动保险条例》即注意到这一问题,该条例第10条已规定了滞纳金。“各企业行政方面或资方逾期未缴或欠缴劳动保险金时,须每日增缴滞纳金,其数额为未缴部分百分之一。”针对滞纳金实施中的具体问题,在195368,《重庆市总工会、重庆市人民政府劳动局联合通知》中有滞纳金实施细则的规范。

1994年出台的《劳动法》第100条对欠缴社会保险费已有所规范。当用人单位无故不缴纳社会保险费时,由劳动行政部门责令其限期缴纳;逾期不缴纳的,可以加收滞纳金。1999年党的十五届四中全会报告指出,应强化社会保险费的征缴,提高缴费率,清理拖欠的社会保险费;同年劳动和社会保障部专门下发文件《关于清理回收企业欠缴社会保险费有关问题的通知》(劳社部发[1999]36号),试图化解欠缴社会保险费的问题。该文件的清理手段包括:建立清欠目标责任制;加大执法检查力度,严格依法清欠;改进服务,规范管理;严禁以物抵费,妥善处理原抵费实物;各有关部门密切配合等。

为确保用人单位按时足额缴纳社会保险费,《社会保险法》在以往法规、规章和政策文件的基础上,将其作为该法的重要问题,在多处予以规范。包括,第4条第1款规定了用人单位依法缴纳社会保险费的一般义务设定,第60条第1款按时足额缴纳社会保险费的规则,第62条推定应缴数额机制,第63条的强制执行,以及第86条欠缴社会保险费的法律责任等。综合社会保险已有法律法规,以及行政强制相关规范,征缴社会保险费的渠道、措施可总结如下:

首先,社会保险费征收机构责令限期缴纳或补足。如果用人单位未按时足额缴纳社会保险费,社会保险费征收机构应当责令该用人单位限期缴纳或补足。其具体方式是向用人单位发出《社会保险费催缴通知书》,要求用人单位按照通知书的要求及时缴纳或补足欠缴的社会保险费。

其次,加收滞纳金或执行处罚措施。根据《社会保险法》第86条,自欠缴之日起,社会保险费征收机构按日加收万分之五的滞纳金;逾期仍不缴纳的,由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。根据《行政强制法》的规定,滞纳金的上线是金钱给付义务的数额,即欠缴社会保险费的数额。针对未能按时足额缴纳社会保险费的违法行为,《社会保险法》规定可处以欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。

再次,直接强制执行措施。表现为查询存款账户,申请县级以上有关行政部门从账户中划拨社会保险费。社会保险费征收机构责令限期缴纳或补足后,待到所设定期限届满,如用人单位仍不缴纳或补足社会保险费,则社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户。根据《商业银行法》第30条的规定,对单位存款,商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询,但法律、行政法规另有规定的除外;商业银行有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划,但法律另有规定的除外。《行政强制法》第47条第1款规定:“划拨存款、汇款应当由法律规定的行政机关决定,并书面通知金融机构。金融机构接到行政机关依法作出划拨存款、汇款的决定后,应当立即划拨。”因此,根据《社会保险法》的规定,在符合《社会保险法》所设定的条件下,有权机关可以查询单位存款账户,并作出扣划决定。

需注意的是,社会保险费征收机构虽然可以查询用人单位的存款账户,但无权划拨账户。如社会保险费征收机构认为需要划拨用人单位的账户的,应当申请县级以上有关行政部门做出划拨社会保险费的决定。根据该划拨决定,社会保险费征收机构书面通知用人单位的开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。划拨属于行政强制执行的方式,针对用人单位的财产,即存款账户采取直接、具有强制效力的手段。根据《行政强制法》和本法相关规定,划拨等行政强制执行措施的实施应严格依照法定的主体、程序和方式来进行,遵循行政法上的“比例原则”等。

接下来,提供担保,签订延期缴费协议。本措施的前提是,社会保险费征收机构已经划拨用人单位的账户,但账户余额少于应当缴纳的社会保险费。这时,社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保并签订延期缴费协议。根据《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第22条、第23之规定,用人单位提供担保并签订延期缴费协议的,在协商确定的缓交期限内,免收滞纳金,也不影响该用人单位职工依法享受社会保险待遇。

最后,申请法院强制执行。如果用人单位既不足额缴纳社会保险费,又拒绝提供担保,社会保险费征收机构的最后措施是,向法院申请强制执行。

现有涉及欠费治理的法律还有:《工会法》规定企业、事业单位违反劳动法律、法规规定,侵犯职工劳动权益的,工会应当代表职工与企业、事业单位交涉,要求采取措施予以改正。显然,企业的欠缴社会保险费的行为,也在此列,工会有权也应当要求用人单位予以改正。

《劳动保障监察条例》中也有对隐瞒工资总额、职工人数的行政处罚责任,除依法责令改正之外,还可处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款。

另外,对于企业欠缴社会保险费的,劳动者享有单方解除劳动合同的权利。其法律依据是《劳动合同法》第38条。“未依法为劳动者缴纳社会保险费的”,劳动者可以解除劳动合同。

 

 化解社会保险欠缴问题的建议对策

 

虽然已有上述法律规定,但“徒法不足以自行”,何况法律本身尚存在一些不完善之处。为此,建议从以下方面加以因应。

加大执法监管力度

《社会保险法》《社会保险费申报缴纳管理规定》规定了未按时足额缴纳社会保险费的滞纳金、罚款和强制执行措施。但在实施中,欠缴社会保险费的违法行为往往通过协调、调解等方式来解决,补缴费用就算了事,用人单位为此承担严厉法律责任的并不多见。这在客观上产生了纵容效果,甚至导致拖延、欠缴、中断行为的多发。为此,有必要严格执行《社会保险法》《行政强制法》及相关法律法规的相关规定,确保社会保险费的强制征缴。对于违反按时足额征缴规范的用人单位,应做到发现一起处罚一起,执法必严、违法必究。

对此类违法企业的处罚决定,依法予以公开公示。这也是一种有力的震慑手段。根据《企业信息公示暂行条例》第7条第2项的规定,政府部门应当公示其在履行职责过程中产生的企业信息,包括相关行政处罚信息。由此,对于因欠缴社会保险费遭受行政处罚的企业,主管部门应当依法公示该企业受到社会保险处罚的相应信息。这在一些地方已有探索。上海市社会保险事业管理中心对于未按时足额缴纳社会保险费、依法征收后仍不缴纳或补足的单位,通过多种渠道公示单位名称及其违法行为。

有效发挥司法机关的作用

司法机关在社会保险费的欠缴治理方面,理应发挥更大作用。对于由于社会保险欠缴导致的劳资等相关纠纷,法院应更加能动,克服种种困难予以立案审判,积极保护劳动者的社会保险权益;对于涉及社会保险费用欠缴的犯罪活动,公安、检察、法院等司法机关应及时立案侦查,予以严惩。

目前,一些地方法院往往以较为敏感为由,拒不受理劳动者和用人单位的社会保险缴费争议;也有些地方法院片面理解社会保险缴费相关的纠纷,其性质属于劳动争议还是行政争议,长期存在着争论。

一方面,劳动者与用人单位之间的社会保险缴费争议,视为劳动争议并不妥当。社会保险费的征缴,在原理上并不表现为单纯的民事关系,体现的并不是平等主体之间的争议;而且劳动者要求用人单位缴纳社会保险费,缴纳对象是案外人社会保险费征缴机构,并不属于严格的给付之诉的范畴。

但与此同时,社会保险缴费相关纠纷的劳动争议色彩不可否认。首先,根据《劳动合同法》,社会保险是劳动合同的必备条款(第17条第1款第7项);用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险费的,劳动者享有单方解除劳动合同的权利(第38条第1款第3项)。其次,更为有力的依据是,《劳动争议调解仲裁法》第2条第4项则将劳动者与用人单位之间的社会保险争议纳入到该法所调整的劳动争议中去,其表述为“因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议”。固然,劳动者与用人单位因社会保险缴费而产生的纠纷,应属于因社会保险所发生的纠纷之范畴。但究竟是劳动者与用人单位之劳动争议,还是劳动者与社会保险费征收机构的行政争议,并不容易理清。劳动者、用人单位及社会保险费用征收机构之间的社会保险缴费争议,典型体现出社会保险行政争议与劳动争议的混合、交织。虽然从传统学科划分和原理上看,劳动争议与行政争议泾渭分明,但实践中社会保险缴费相关的行政争议与社会保险劳动争议则混在一起。过于拘泥于传统的二元划分,显然不利于保护劳动者的社会保险权益,导致劳动者告状无门。

社会保险的欠费纠纷,首先应降低门槛,一律纳入法院的受案范围。适用立案登记制的创新机制,而非以案件敏感、审判庭难以确定等为由限制剥夺劳动者的诉权行使。就长远看,在司法层面不应再区分社会保险劳动争议和社会保险行政争议,而应建立统一的社会保险争议解决体系,对社会保险相关争议给予一并处理解决。

对于欠缴社会保险费构成犯罪的,公安、检察机关应积极介入,予以刑事立案、侦查、起诉和审判。通过追究恶意欠缴企业的刑事责任,将增加法律规范的权威性和震慑力,减少相关违法行为的发生。

出台专门立法

1999年国务院出台的行政法规《社会保险费征缴暂行条例》,在《社会保险法》出台后并未及时修改,迄今已有16个年头,其中不少内容已经过时,与《社会保险法》《行政强制法》难以有效匹配,亟待修订完善,出台更为正式的社会保险费征缴专门法律或行政法规。其中应规定的关键内容包括:

改进检查调查机制。对于用人单位按时缴纳社会保险费,应建立健全平时与定期、现场与非现场的一整套完善的调查检查机制。通过调查检查,及时发现违法并予以处理。

主要对策包括:首先,明确并落实拒绝检查和谎报、瞒报的法律责任。《社会保险法》第77条第2款已明确要求“社会保险行政部门实施监督检查时,被检查的用人单位和个人应当如实提供与社会保险有关的资料,不得拒绝检查或者谎报、瞒报。”但是,《社会保险法》并未规定任何未如实提供相关资料,或者拒绝检查、谎报、瞒报的法律责任。对此,有必要在《社会保险法》修改时、或者出台配套法规规章时,明确规定违反如实提供相关资料义务的法律责任,应当给予行政处罚。其次,强化发生拒绝检查和谎报、瞒报的行政强制措施。在出现此类违法行为时,除依法给予行政处罚之外,更重要的是确保检查、调查的顺利进行。《社会保险法》第79条第2款第1项规定“对可能被转移、隐匿或者灭失的资料予以封存”,在此基础上,可借鉴《行政强制法》以及税收征管、海关管理等确保调查顺利进行的行政强制措施,系统规定查封、扣押、冻结等必要的行政强制措施。

强化责任机制。对于违反按时足额征缴义务的用人单位,应当强化其责任机制。包括:《社会保险法》在今后的修改完善及其配套法规出台时,对于违法用人单位的处罚应予以强化和改进。《社会保险法》仅规定了罚款的处罚形式,其惩戒效应极为有限。对于未能按时足额缴纳社会保险法的用人单位,应当设置阶梯化、体系化的惩戒机制。包括引入警告,公布违法单位名单,加大法定的罚款限度,列入政府采购、政府招投标的黑名单,降低信用等级,银行发放贷款时作为考虑因素之一等。除规定对于用人单位的处罚外,还应规定对直接负责的主管人员和其他责任人员的行政处罚。

充实激励机制:社会保险待遇与缴费的挂钩。现实中,不少用人单位选择较低的工资档次确定社会保险费的缴纳,而非以实际工资作为缴纳基数,实际上并未做到“足额”缴纳社会保险费。劳动者对此也异议不大,甚至认为这种做法增加了当期收入,并无举报、控诉的激励。其深层次原因在于,养老保险缴费与待遇的关联度过低,存在着“缴多缴少差不多”的负面激励。有鉴于此,作为治标之策,应当加大工资的核实力度。接下来,更根本的是,在基本养老保险领域,需适度强化基本养老保险待遇与养老保险缴费基数的相关性。这样,将使得劳动者有意愿选择其实际工资作为缴费基数,而非一味选择较低档次的缴费基数。

2015年11月27日

社会保险费欠缴的治理研究