张碧玉  金 旺

群租现象, 严重影响了城市的安全和形象,已发展到非整治不可的程度。如何治理群租现象?首先要建立健全相关法律法规,增强法律支撑;其次,多部门要联动起来,不要让群租问题出现漏洞;此外,还要鼓励居民自治,降低管理成本。

 

群租需求不可忽视,引发的问题也不容回避。群租缺乏管理,严重影响了城市的安全和形象,对于租住者而言,也是不人道的。这一社会问题已经发展到了非整治不可的程度。但是,在治理过程中,普遍存在着反弹的问题。那么,出路到底在哪里呢?

 

建立健全相关法规增强法律制度支撑

治理群租问题,首先在于有章可循,有法可依,将治理工作纳入到法制化轨道之中,才能有可靠的保障。从部委到地方,近年来都加强了相关法规的制定。

20112月,住建部颁布施行《商品房屋租赁管理办法》,其中第八条规定:出租住房的,应当以原设计的房间为最小出租单位,人均租住建筑面积不得低于当地规定的最低标准。厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住。

2013718,北京市住建委、公安局、规划委、卫生局联合发布《关于公布我市出租房屋人均居住面积标准等有关问题的通知》,对北京出租房屋人均居住面积标准作出明确规定,出租房人均居住面积不得低于5平方米,单个房间不得超过2人,不得分割出租,不得按床位出租,厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不能出租。

20143月,上海市修订颁布了《上海市居住房屋租赁管理办法》,规定出租居住房屋,每个房间的居住人数不得超过2人(有法定赡养、抚养、扶养义务关系的除外),且人均居住面积不得低于5平方米。20145月,上海市综治办等十部门联合制订《关于加强本市住宅小区出租房屋综合管理的实施意见》,将5类行为明确认定为群租,包括单位集体宿舍设在住宅小区内;将一间原始设计为居住空间的房间分割、搭建后出租,或按床位出租;任一出租房间的人均居住面积低于5平方米;任一出租房间的居住人数超过2人(有法定赡养、抚养、扶养义务关系的除外)等。

20143月,南京市出台《关于开展“群租房”整治的实施意见》,其中明确,凡有以下现象之一的,均纳入群租房治理:楼房成套住宅中一套住宅按间出租(转租)给4人以上(含4 人)非亲属关系的成年人或出租给2个以上(含2个)家庭居住,且人均承租建筑面积低于10平方米的;非成套住宅人均承租建筑面积低于5 平方米的;将不分门进出的客厅或者厨房、卫生间改为卧室对外出租的;擅自将购买或承租的房屋分割搭建成若干小间,按间或按床位出租的;地下室、车库等对外出租的;人均承租建筑面积在10平方米以上,但出租给10人以上(含10人),未得到相邻权人同意的。

20148月,广州市出台《广州市群租房整治工作方案》,规定:人均居住面积低于5平方米的出租屋,将住房分割、损坏或者擅自变动房屋承重结构和主体结构的出租屋,将原始设计为阳台、厨房、卫生间和储物室等非居住空间出租供人居住的出租屋,以小时、天数为租期的时租日租出租屋,以及房间内设置住人阁楼和3层以上床位的出租屋,均在整治范围之内。

20145月,上海综治办、市高级法院、市住房保障和房屋管理局、市公安局、工商局、地税局、规划土地局、城管执法局、卫生计生委、司法局10个部门联合出台了《关于加强本市住宅小区出租房屋综合管理的实施意见》(以下简称《实施意见》)。根据《实施意见》,在对群租的管控问题上,进一步细化了从发现、认定、整改、处罚到集中整治的治理流程,相关主体应负的责任得到进一步明确和加强。比如,出租人应对出租房屋的安全负责,与公安派出所签订《治安责任保证书》;违规租赁受到行政处罚的,在履行处罚决定前将限制其房屋买卖,同时将处罚信息作为其不良记录,纳入公共信用信息服务平台;不按规定纳税的,由地税部门责令限期缴纳,并从滞纳税款之日起按日加收滞纳金;对出租人、转租人违反最小出租单位、最低承租面积和承租人数规定,出租人集中出租未履行安全管理责任,房地产经纪机构从事或居间代理“群租”业务等违规行为,提高处罚幅度;对承租人暂停办理居住证等等。

不少国家也出现过群租问题,但是一些国家治理较好,可以为我们所借鉴。日韩等国家对群租执法特别严格,严重的可以抓进监狱。在历经多次群租房火灾后,这些国家的法律和执法越来越完善。新加坡还注重罚款,罚得倾家荡产。韩国的住宅规划很严谨,企业招工如果不能匹配相应的公租房是不允许招工的,在首尔,一间房间一个人住。

在法国,外国留学生可向法国政府申请社会性住房补贴。注册后要持相关证件到所在区的社会福利部门申请住房补贴。在澳大利亚,悉尼等城市群租现象屡禁不止,一些无良房东无视法律法规,将自己房屋的每个房间都塞满床位,出租给手头拮据的背包客或者留学生。政府修订相关法规以及加大处罚力度来打击群租行为,比如将现行的最高110万元处罚标准再往上提一个台阶,出台相关法律,清查并关闭非法群租房。

法律界人士认为,中国相关法律条款“怀柔”,罚款额度不高,致威慑力不够,这是暴力抵抗及一些地方群租现象死灰复燃的一大原因。

住建部《商品房屋租赁管理办法》规定:出租房应以原设计的房间为最小出租单位,人均租住建筑面积不得低于当地政府规定的最低标准。出租人违反规定,行政主管部门对大部分违法群租行为首先应责令限期改正;逾期不改正可处5000元以上、3万元以下罚款。许多人认为,正是由于处罚力度与群租收入杯水车薪,导致了群租屡禁不止。

上海市闵行区检察院检察长潘祖全认为,立法在加强处罚威慑的同时,也需要调整处罚限度。这既是在行政管制和市场调节中寻找平衡点,也能实现着重治理高密度、高危险群租行为的目的。

此外,潘祖全建议,应赋予群租整治更强的执法保障。强化房管部门的执法核心功能,确保房管部门有能力承担违法群租的发现、取证、告知及执法任务,并促进行政执法程序规范化。

上海市房管局人士表示:“提高罚款,使违规收益几乎被抹掉,可以制止群租的发生。”

整治群租的不规范行为,特别要遏制“二房东”团伙的胡作非为,其中,对房屋中介市场的强化管理是基础。目前,不仅一些正规的房屋中介机构存在群租经营行为,而且在一些城市“黑中介”大量存在,他们都是“二房东”的主体。因此,必须净化房屋中介市场,强化出租人的责任以及小区物业的责任,对存在不法行为的“二房东”进行坚决打击,以保障业主、承租人的合法权益,同时,保障一方社会秩序的稳定、祥和。

    多部门联动,不留漏洞

群租治理是一个系统工程,公安、房管、消防和社区等部门都有所涉及,需各部门协同作战。但是,目前是九龙治水,整治监管主体难以明确。

据公安部消防局有关负责人介绍,在出租房屋管理中,群租房属于监管空白,并没有出台相关规定。并且,消防局也没有下发过全面治理群租房的统一要求。住建部也表示,当前并没有关于群租治理的具体规定。

因此,目前各地根据各自实际情况,自行选择是否开展群租房治理和如何开展群租房治理,也造成各职能部门难以形成合力。在北京、广州等城市,都是由当地政法委牵头,联合各部门进行综合整治。

南京市华荣大厦物业公司韩经理说,2009年大厦出现了第一户群租房,他们上门进行过劝阻,但没能起到效果。“对方认为,他有权按照自己的意愿处置自己的房子,而且他按时付了物业费,物业公司不能管进他家里。”后来,他们又向消防部门、公安部门反映,都没能解决问题。消防部门上门检查时,要求装修使用阻燃材料,房间配备灭火器。公安上门检查时,则是要求住户进行暂住证登记。住户履行完相关手续后,再也没其他办法制约群租行为。

位于上海市江浦路2117号的二楼,是小区的裙楼,为配套的沿街商铺。一家物业公司向开发商租赁下来,将两个狭长型的大房间连在一起,分隔成37个六七平方米的小间,每个小间都装修了“袖珍”洗手间,通了水电,中间的某个房间里,一面墙上装了37只电表。

20147月中旬,小区居民联名向控江街道、“12345市民服务热线举报此事。半个多月中,“12345先后将这则投诉转给了房管、工商、公安以及杨浦区区政府处理,但均先后遭到退单。理由都一样:“非我处受理(管辖)范围”。

201487,“12345再次召集房管、工商、公安、规划、消防等5个部门以及属地控江街道,一起开了一次协调会。岂料,面对面坐下来了,协调会几乎成了一场“推诿会”。

群租,通常首先被认为是房管部门的事。但杨浦区房管局认为,最终的出租行为尚未发生,分割改建后存在其他可能性。既然违规行为还未做实,房管无法介入。

那么,这样的改造有没有得到规划部门的许可?杨浦区规土局认为,目前改建分割只能视为“装修”,而装修并不需要规划审批。

消防隐患难道可以置之不理吗?消防部门解释,由于其属于房屋出租行为,这只需要备案即可。目前,租赁楼面的物业公司已经在消防部门备案。

工商部门则认为,物业公司作为自然人出租房屋,无法被定性为超范围经营。

难道,就真的没有一个部门可以出手制止?面对“12345”工作人员的质问,协调会现场,杨浦区公安分局的某位负责人发声反问:“那你说他违反了什么法律?”

就在各个部门推来推去的同时,群租房的改造仍在继续。在初始阶段为什么不能及时制止呢?看到各个职能部门的态度,控江街道的负责人连说:“非常遗憾!”由此可见,五个部门都管不了一个群租房。

治理群租,单靠房管、综治等单个部门显然难以奏效。因此,治理群租要形成多部门联动,不留漏洞。上海《实施意见》明确了综合管理机制,构建市、区县、街镇管理体系,同时明确各部门责任分工,协调配合,加强联动,形成合力,确保各项管理措施落实到位。

上海市闵行区检察院检察长潘祖全建议,房管、公安、税务等各方应建立执法合作机制,以便提高群租房治理效率。

另有业内人士提出,治理群租应该“以块为主、条块结合、属地管理”。

在“块”上,要充分发挥区县政府的作用,落实街镇责任,使其成为群租治理的责任主体。上海市普陀区中远两湾城第四居委会主任方锁英、松江区方松街道紫东新苑居委党总支书记钱兴明等基层干部建议,指导社区依托物业党建联建制度,建立以社区党组织为核心,居委会、业委会为主导、物业服务企业源头把关的综合治理长效机制;对群租矛盾集中、居民反映强烈的居住小区,应组织相关部门开展集中整治。

在“条”上,既要明确分工,更要形成合力。比如,综合管理部门可将群租治理纳入对各行政区域、街镇综治工作的考核;公安部门应加强人口管理,并为多部门的集中整治提供必要支持;房管部门对违规租房行为进行认定、执法,指导、督促物业服务企业履行对群租的巡查、发现、劝阻和报告义务;工商部门应加大对房地产经纪机构和经纪人的日常监管,以及对利用出租房屋无证无照从事旅馆业违法行为的查处力度等。为防止“各司其职”变成“各管一摊”,还应建立更高层面的组织协调机制。

 

鼓励居民自治,降低管理成本

对于一个小区来说,对群租危害体会最深的是其住户。中国城市发展研究院首席战略研究员彭真怀建议:“社区居委会可以建立定期巡查机制,比如一周一次或者半月一次,杜绝群租现象。”社区居委会也可以实施自治条例,比如制定出租房应该遵守的规则,全体业主通过就可以实行,不实行者有相关的惩罚措施。

中国人民大学公共管理学院副教授唐杰表示,应当鼓励社区自治,这有利于形成群租房的发现机制、筛别机制,同时也能建立起业主自我管理和约束机制,降低行政成本。

上海市虹口区国际明佳城小区地处四川北路繁华路段,毗邻川北绿地,是高层大户型居民区,有居民405户,街道综治办表示,像这样的小区具备滋生群租的“先天条件”:地段好(有需求)、户型大(易分隔)。在辖区内,同等条件的其他小区均发现有“群租”现象,唯独国际明佳城建成10年来,从未发现过一起“群租”现象。

该小区所属虹星居民区党支部书记赵银根说:“小区长期以来都实行‘三驾马车(居委会、业委会和物业公司)’的自治模式,大事小事都经三方商量,相互配合、紧密联系,将‘群租’现象及时消除在萌芽状态。”业委会主任李玉钻则开门见山地说:“一旦让他们(群租)进来,再请出去可就难了,所以我们的原则是‘防微杜渐,早发现早消灭’。”

为此,“三驾马车”联合制定了严格的规章制度:“要防在前面,对小区空置的房屋进行统计,了解居民的租房需求,在其出租房子时,物业就要监督好,这是事前监督;事中为防租客‘变卦’,改成群租房,提防隔断材料、高低床等进小区则是关键。”……在这些制度中,充分明确了小区“管家”物业的作用:物业一旦发现“群租要来了”,则第一时间与业委、居委通气,进行制止。

20149月,四号楼一租户的异样引起了居民们的怀疑:不断有隔断板等建材运进去,疑似要改成“群租房”,但租户表示,这套房是有“资质”的“白领公寓”,因为“厅太大,想分隔一下”,并出示了相关的证明文件,“我们合法合规,不是群租!”

但这未能打消居民们的疑虑,他们向业委、居委和物业反映了情况,居委会当天召集各方并表示:“是不是群租,法律法规说了算!”,并请来权威部门——街道房管办来认定,按照20145月颁布的整治群租“新政”,厅被一隔为二,符合认定群租“5个标准”之一的“原始房型被改变”,因此即便该租户有“白领公寓”的资质,仍“确诊”为“群租”。有法有据,在权威部门的认定下,“群租”无缝可钻,街道综治办据此开出了限期整改通知书,由社区民警督促其尽快整改。整件事情从发现到处理完毕,不到一周时间。

上海市各区县在整治群租方面,不断创新工作做法。如宝山区宝宸共和家园首创承租户“色彩公示”,由社区民警、居委会、业委会、物业等组成评定小组,对承租户随机检查,在人口信息登记、环境卫生、消防安全、治安防范、邻里关系等方面综合打分,并分别以绿、蓝、黄、红4种颜色公示,其中“红租户”列为整改重点,用“面子”倒逼租户规范租赁行为,试点以来,该小区群租数量下降近一半。

又如上海市长宁区新泾镇各小区通过黑板报、小区宣传栏、电子屏等多种宣传平台,对“群租”问题的相关政策规定以及“群租”房的社会危害性进行正面引导宣传,先后制作悬挂宣传横幅70余幅,张贴平安建设宣传栏5000余块,发放宣传小册约1万多本,做到家喻户晓,自觉不进行群租。

新泾镇在宣传的同时,后续管理也跟上。在高档小区,业主与二房东的租约一旦到期,即解除续约,二房东将所有房客清除,并拆除群租装修,一批租约到期的群租房逐个变身回来。

而对还在租约范围的群租房,则实行严格管理。天山星城居民区党支部书记说,我们从居住证这一环的管理入手,小区建立信息登记簿或者登记系统,一旦有新租客就实施登记,并将相关登记信息报送公安部门备案。居住证的申请会影响到日后医疗、工伤赔付,出入境护照办理、子女就学,对正规就业的人很重要,所以一开始,就从居住证的管理入手,加强出租房备案和回访工作,将这个关口卡牢。

为了杜绝群租,上海中远两湾城小区的业主想到了“技防”。2012年,320号楼试点,由物业公司与政府共同出资安装“梯控”装置,业主手中的门禁卡增加功能,进大门之后,需刷卡启动电梯,进电梯后再刷,电梯自动运送至住户楼层。由于每户能领取的门卡数量有限,群租客一下子减少了许多。

 

从根本上消除滋生群租的土壤

群租不是单纯的房屋租赁问题,而是经济社会快速发展和城镇化高速进程中带来的一种特殊社会现象,其实质是人口大量流动带来的综合服务管理问题。虽然群租房居住人员混杂,极易引发卫生、噪音、消防、治安等一系列问题,但不应简单地一禁了之。政府相关部门要采取多种措施,管控城市规模,盘活房源,尽力解决好中低收入外来人口的居住问题,才能从根本上解决问题。

近年来,上海不少区县进行了一些探索和尝试。比如,探索代理经租新模式。近年来,嘉定区马陆镇政府盘活区域内闲置的商品住房和农民动迁安置房源,与上海青客时尚生活服务股份有限公司合作,按照市场化运作模式,将区域内闲置住房统一收租、改造为人才公寓,提供给入驻新城的高新企业员工租住,对符合政府有关规定的租房对象,还可享受一定的租房补贴。

马陆镇相关负责人说:“这样做既改善和提高了入驻企业员工的居住条件,杜绝了群租的回潮,也解决了许多企业发展的后顾之忧。”

再如,多渠道提供低租金租赁住房。近几年,闵行区先后在莘庄工业区、浦江、华漕等区域,建设了一批面向来沪务工人员供应的蓝领公寓和集体宿舍,已建成交付3000多套、近7000间,可解决约5.5万人的居住需求,现已迎来大量租客入住。松江区方松街道则出资收购了松江大学城生活园区内约4700套小户型住房作为公租房,并协调相关部门提供公交配套,群租治理腾退的租客可凭居委会核发的房源申请单,在承租该房屋时享受67折租金优惠。

与此同时,上海还对区县政府提出明确要求,要求通过研究制定财政扶持政策,积极探索代理经租业务模式,鼓励公共租赁住房运营机构、社会专业机构、物业服务企业等,收储社会闲置房源,开展居住房屋代理经租业务,逐步扩大租赁住房供应规模,优化租赁住房供应结构,稳定住房租金水平。

闵行区古美街道建立了“房屋托管中心”,莘庄工业区创建了“房屋租赁信息服务站”,松江区方松街道建立了房屋租赁信息服务平台等。这些区域性房屋租赁平台,为来沪人员提供专业的住房租赁服务,并利用地域和租金的级差优势,引导群租房内支付能力相对较弱的承租人,向租金相对低廉的区域转移。

上海市房管局巡视员庞元说,群租问题是特大城市最突出的“城市病”之一。应当根据城市功能定位,加快产业布局调整,通过转变经济发展方式和产业结构优化升级,合理控制人口规模,优化人口结构,促进人口总量与资源环境承载力相适应。

多位业内人士建议,要研究制定配套的人口政策,通过完善居住证制度,强化居住地服务管理,对于合法就业、合法居住和合法经营的常住人口,纳入城市公共服务体系;同时加大对无证无照及“六小”产业的整治力度,对于灰色就业、灰色居住、灰色经营的外来人员,要压缩其生存空间,逐步消除群租滋生的土壤,从根本上扭转群租问题突出的现状。

2015年09月09日

标本兼治 堵疏结合——中国群租现象及治理问题调查(下)