2015310,在十二届全国人大三次会议的记者会上,人力资源和社会保障部部长尹蔚民透露了延迟退休政策的官方时间表——延迟退休的具体政策将在2017年正式推出。由此,中国养老和退休制度并轨的顶层设计变革进入倒计时。需要注意的是,一方面职工养老保险和医疗保险基金越来越出现收不抵支的难题,另一方面, 中国劳动强度大、时间长,且保障劳动者权益方面的法律法规不尽完善,执行也有失位之处, 社会各界对延迟退休的问题还没有形成共识。延迟退休这条路如何走?文章建议,要且行且谨慎。

退休政策尤其是与其捆绑的养老保险制度已经急切需要改变,延迟退休,渐行渐近。但是,在今年十二届全国人大三次会议的记者会上,人力资源和社会保障部部长尹蔚民也不得不承认“社会各界对延迟退休的问题还没有形成共识”。因此,政策的实施将尽力减少人们的心理落差:一是会根据国家人口老龄化趋势和劳动力状况把握调整的节点和节奏;二是将“小步徐趋、渐进到位”,每年只延长几个月的退休时间,经过相当长的时间过渡,再达到法定退休年龄;三是会有社会预告,让群众有心理预期。

2012年开始,由于“婴儿潮”时出生的人陆续达到退休年龄,三件大事陆续发生,标志着中国人口结构的转型进入快车道,更让长久以来隐藏的养老金供需矛盾浮出水面:

第一件大事是2012年中国劳动人口的数量变成9.73亿,比上一年减少了345万,这是长期以来,中国劳动年龄人口出现的绝对数量的第一次下降。更严重的是,从2013年开始,中国劳动人口每年以平均800万的速度减少,与之相应地,老龄人口以800万的速度增加。

第二件大事是2013年出现了退休大潮。由于1963年是中国的出生大年,是新中国历年的峰值——当年人口增长率为3.3%,出生人口接近3000万,超过1960年和1961年的总和,这样大规模的集体退休让中国的养老金缴费人数和赡养人数的比例出现了失衡,职工养老保险和医疗保险的赡养负担陡然提升。

第三件大事是2013年开始,职工养老保险和医疗保险基金出现当年收不抵支的情况,部分地区将很快用尽历年结余。最严重的是北京,当年北京的退休人员消费是在职人员的10.36倍。地方政府面临的最迫切的问题是,即使把过去多年来的结余下来的养老资金填进去,最多也只能撑三年,三年之后就会出现亏空。更可怕的是资金缺口会一直变大。同时,政府还不得不顺应民意上调养老金。2014年的企业退休人员月人均基本养老金是2070元,8000万人养老金再次上调10%,每年基金支出将增加1987.2亿元。这将为中国的养老资金带来更为严峻的压力。

 

    养老金缺口危机来袭

对于延迟退休政策的推出,官方给出的原因是人均寿命的增长——“第六次全国人口普查”的数据显示,中国人均预期寿命是74.8岁,相比新中国成立初的40岁提高了近一倍,而目前实施的法定退休年龄依然是1953年制订的——女工人、女干部和男职工的退休年龄分别是是50岁、55岁、60岁。

但实际上,延迟退休的背后最为严重的是不堪重负的养老金制度。根据人力资源和社会保障部的官方数据,目前职工养老保险的抚养比是3.04:1,也就是三个人养一个人,2020年将下降到2.94:12050年将下降到1.31,随着人口预期寿命增加,领取时间增长,养老金待遇刚性增长,收支面临巨大压力。

而延迟退休是解决收支失衡压力的有效手段。20015月,劳动和社会保障部研究单位发布的《中国养老保险基金测算与管理》报告指出,中国劳动者的退休年龄每延长一年,就能使养老统筹基金增收40亿元、减支160亿元,相当于为养老统筹基金缩减200亿元的缺口。

有研究表明延迟退休年龄可以有效缓解养老保险基金支付压力:退休年龄每提高 1%,养老保险基金缺口将缩小 1.949%;退休年龄每提高 5%,养老保险基金缺口缩小22.69%。根据官方数据,2013年各级政府对企业职工基本养老保险的财政补助达到了2814亿元,占保险基金总收入的13.5%

1990年以来,中国社会化养老保险体系逐渐建立,四个部分分别为:机关事业单位的养老制度、城镇企业职工的基本养老保险、新型农村社会养老保险以及城镇居民社会养老保险。

近年来,四轨逐渐合并为两轨。20142月,国务院决定,将新型农村社会养老保险以及城镇居民社会养老保险两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成,总计覆盖8.3亿人。20151月,国务院决定将机关事业单位人员和城镇企业职工的养老保险并轨,基本养老保险费由单位和个人共同负担。

由于历史的原因,中国的养老金本来就存在缺口。1997年养老金制度改革为“统账结合”模式前,老一批退休工人没有缴纳养老金,占工资总额20%的统筹账户不足以支付他们的养老金,因此政府挪用了8%的个人账户用以支付这部分缺口。而根据十六大决议精神和国务院相关文件,养老金要把统筹账户和个人账户分开,逐步做实个人账户。如此,缺口就会体现出来。1998年,中国对国营企业实行减员增效式改革,企业养老保险制度改革作为配套措施并行,2000多万企业职工提前退休,退休时候的平均年龄仅为47岁,因为没有任何预算,他们的工龄被视同缴费,这一转制成本形成了空账被转移给下一代。

同时由于制度原因,中国1.9万亿元基本养老金无法进行专业化的市场运作,正在逐渐被通胀吞蚀,无法进行正常的保值增值,只能坐等贬值。按规定,各级政府手中的基本养老保险基金只能用于购买国债或存入银行,如此算来,年收益率仅为1.5%左右,而近年来中国的通胀率已经到了3%5%之间。

2012年由世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》对城镇基本养老保险替代率进行了测算。数据显示,养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%,此后一直下降,2011年为50.3%。而中央财经大学社保系主任褚福灵测算出2011年我国企业养老金替代率仅为42.9%,低于国际警戒线(国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%)。在很多曾经的工业大省,养老金的缺口危机已经开始显现。比如辽宁省,到2011年,养老金缺口接近200亿元。

 

延迟退休,从政府主导到政府引导

中国目前出现的期望寿命增加、人口出生率下降的客观现实与发达国家越来越接近。大多数发达国家在面临老龄化和少子化的双重挑战时,都采取了延迟退休和延后养老金领取年龄的措施。

在过去的15年中,美国的退休年龄虽然从60岁向后延迟了7年,但是美国人对此并无不满。因为超过退休年龄继续工作可多拿退休金,这让国民普遍认同延长退休年龄。据美国劳工部统计,2012年美国已退休人员中有40%60岁以前退休,25%60岁至64岁之间退休。所有在65岁以前退休的美国人,无法全额领取公共养老金。

美国并没有硬性的退休年龄,在62岁到70岁,人们随时可以选择退休,但在不同的年龄退休,个人能够获取的退休收入有差异。美国的雇员最多可以提前到62岁退休,但每提前一个月退休,养老金减发0.56% 62岁退休只能拿到相当65岁正常退休人员退休金的80%;年满65岁后最多可再推迟5年退休,养老金增发0.25%70岁退休可拿到130%,年满70岁以后退休者,养老金不再增加。但是如果在59.5岁之前领取,将被征收惩罚性税款。

笔者了解到,经济合作组织34个成员国中,三分之一以上成员国的退休年龄在67岁以上,其余的大部分在65岁以上。以英国为例,从2020年起,英国所有人领取养老金的年龄每10年增加1岁,到2026年、2036年、2046年分别提高到66岁、67岁和68岁。

领取全额法定养老金的年龄具有引导退休年龄的作用。相比中国将退休年龄和领取养老金年龄捆绑在一起的政策,美英等国在制度设计时更注重政府的引导功能。虽然何时领取法定养老金是国家行为,需要立法决定,但是何时进入和退出劳动力市场是个人行为,政府只能引导而不能决定。

笔者认为,中国的养老金制度依然没有走出政府主导的思维定势。2015年国务院颁布的《机关事业单位养老保险制度改革方案》规定:“基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数,计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。”

这样的捆绑缺乏科学的评价标准,导致的结果是强者和弱者都不满意——不想退休的人被强制退休,不想延迟退休的人可能被强制延迟退休,而只有希望多拿钱、少贡献的人是满意的。

 

    延迟退休,要听听基层的意见

普通劳动者在政策的制订中没有渠道表达自己的意见,可以说完全在跟着政策走。而政策的制订是否能考虑到一线工人的工作性质和能力,仍然有待商榷。比如1990年左右,工人因为国企改革而提前退休,现在又因为老龄化和养老金的问题要求工人延迟退休。工人没有自主决定劳动时间的权利,在政策制定中没有参与权。

笔者认识浙江金华一位57岁的下岗工人,他1981年开始参加工作,2013年下岗之后在当地的一家小型民营企业当门卫,每月的工资大约在1500元左右。他说自己现在每天盼着到60岁,可以开始享受退休待遇,因为他的工资很低,身体又不好,高血压和关节炎让他现在每个月要缴纳600元左右的社保和医保。延迟退休对于这样贫困的老工人来说是一个沉重的打击。

延迟退休对大多数依然在一线工作的普通工人来说也是坏消息。他们担忧在60岁之后,是否还能找到工作。如果找不到工作,而国家又把养老金领取年龄和退休年龄捆绑起来,他们将不得不接受惩罚性措施。此外,中国很多一线工人的劳动强度大,对身体的损害大,虽然全国人均预期寿命已经达到了73.5岁,但是这些操劳了一辈子的一线工人是否有能力继续工作,依然不容乐观。

有专家指出,大部分人反对延迟退休,主要是因为中国劳动强度大、时间长,且保障劳动者权益方面的法律法规不尽完善,执行也有失位之处。反观国外,虽然延退是趋势,但对于愿意退休后继续工作的劳动者有更多立法上的保护。

南京大学社会学院社会工作与社会政策系副教授、农民工问题研究者郑广怀认为延迟退休政策是否要波及到体力劳动者,需要好好研究一下,或者等到劳动者权益有了完善保障后再实施。他认为,“延迟退休实际上是延长劳动者一生的工作时间,现在,实际上很多人的工作时间都超过8小时,加上各种加班,中国人的每天工作时间已经很长了。”

同时,延迟退休后还需要考虑企业的意愿。延迟退休对企业有双重影响,退休年龄的延迟加重了企业的负担。现在社会保险的费率很高,企业要缴超过职工工资额的30%以上,已经超过国际警戒线,企业已经承担繁重。如果将退休年龄从 60 岁提高到65 岁,则企业要负担不小的财务开支,实际上是国家把60岁到65岁之间职工的供养义务转嫁给了企业,这对企业是不利的。

很多人都担忧,延迟退休政策实施后,工人参保和企业为工人购买保险的意愿会更低。尤其是对人口数量庞大的农民工群体来说,如果延迟退休,意味着要交更多的钱,而更晚才能拿到养老金。2014年,人社部的统计数据显示农民工养老保险的缴纳率是15.7%,这还是在农民工社保具有强制性的前提下。可以说农民工群体根本执行不好养老保险政策,因为这笔钱交了之后,他们不确定以后是否能拿到。

 

    延迟退休,公平问题是关键

当清华大学的杨燕绥教授提出延迟退休的设想后,遭遇质疑,尤其是普通的一线工人,他们认为机关事业单位的工作人员和工人的工作性质完全不同,也认为中国政府加大对养老金的投入不是什么难事,因为政府可以从税赋、国企盈利、资源收入中筹得资金。

20132月,中国社科院发布了《2012社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》。该报告显示,只有17%的人认为养老保险能够完全满足生活需要,认为不能满足的达到39.1%36.4%的人感觉领到的养老金不公平,但参加机关事业单位养老保险的人80%认为是公平的。不同养老保险制度的养老金最低200元,最高10000元,最高相差近50倍。

《中国养老金发展报告2012》中,养老金的平均替代率为2011年为50.3%,而事业单位人员和公务员的养老金替代率一直维持在80%90%的高水平,其中,公务员的替代率水平要更高。褚福灵计算,1995年至2002年中国事业单位和机关单位的养老金替代率居高不下,总体维持在92%-107%水平。

当养老金数额和替代率相差如此大的时候,普通群众对于延迟退休的态度不言自明。人民网联合专业第三方调研机构的一项问卷调查显示,有68.6%的受访者反对延迟退休,有78.8%的受访者认为延迟退休不符合中国国情。

《北京青年报》对延迟退休所做的相关调查显示,反对者最普遍的理由是“在工作岗位撑不到65岁”,有接近60%表达了这样的忧虑。同时,接近50%的受访者认为这可能成为部分权力阶层继续保有权力的借口。其次,给青年人就业带来压力、想尽早拿养老金享受生活都成为反对的主要因素。而支持延迟退休的理由依次是:减轻年轻人赡养父母的负担(16.6%)、可以解决养老金的缺口(8.2%)、老龄化社会的必然选择(7.7%)、为社会作更多贡献(5.3%)。

因此,如果要从顶层设计上改变退休和养老金政策,就必须“小步徐趋、渐进到位”,在相当长的时间中调整群众的心理预期和对政策的认知。

在中央正式发声之前,上海作为中国最先迈入老龄化的城市,延时退休试验已经进行了5年。当时,上海的人口结构和社会抚养负担已经到了警戒的边缘。

20109月底,上海市人力资源和社会保障局公布了《关于本市企业各类人才柔性延迟办理申领基本养老金手续的试行意见》,以“柔性延迟”的名义进行延迟退休的试验。在以前,这种暂缓退休政策仅仅针对高学历人才例如教授和研究员,现在则试图覆盖更多的普通技术职工。《意见》规定,凡男性不超过65岁、女性不超过60岁的各类专业技术人员,以及符合“企业工作需要、本人身体健康、能坚持正常工作”等条件的企业职工,只要经本人提出申请、与企业协商达成一致,便能自愿办理“延迟办理申领基本养老金”手续。这意味着,在柔性延迟退休期间,各类人才不仅可以领取在职收入,还可以延长缴纳养老保险的年份。

上海的试验收到的效果非常有限。根据媒体报道,2010年到2012年间,在上海300多万名退休职工中,申请使用该项政策的职工人数仅有数千人,比例不到1/300,尤其是收入相对较低的基层普通职工,本来就在很差的工作环境中,劳动强度也大,显然没有足够的动力去申请多缴一年的保费、少拿12个月的退休待遇。

延迟退休是保障我国养老保险制度稳定和可持续发展的重要措施,同时,这项政策能够更有效地发掘中国的人口资源潜力,实现人力资源优势的转型。这本该是一个政府、企业和职工多方受益的政策——政府以部分投入换来社会投入,降低了身上肩负着的巨大的养老压力;企业可以充分利用人才,不会因为退休问题而出现人才断层;而劳动者可以发挥余热,在延长为社会服务的同时获得更丰厚的养老金回报。政府在做重大的事关国计民生的决策时,需要充分考虑企业和群众的接受能力,用政策福利做杠杆撬动民间的创造力和工作激情,而不是一味要求普通劳动者做牺牲。

2015年09月09日

延迟退休,且行且谨慎