国家发展和改革委员会社会发展研究所   

我国劳动力市场监管体系不能适应形势发展的需要,有必要不断加强和完善。建议以维护市场秩序、保护市场主体权益、保障市场稳定运行为目标,推动形成法规完善、保障有力、机制健全、多方参与的劳动力市场监管体系。进一步完善监管法律法规,将设立监管机构纳入法制化框架,建立相对独立的监管机构,加强职能部门之间的统筹协调,培育和发展社会监督机制,激发行业自律机制的作用,建立和完善对劳动力市场监管机构的监督制度,形成对监管机构行为的制衡机制。

 

劳动力市场监管是监管主体对劳动力市场活动主体及其行为进行限制、约束等直接干预活动的总和。监管主体是有权实施监管的公共部门和非营利组织,其中以政府为主;监管对象是劳动力市场活动的参与者及其市场行为。市场监管是维护市场主体权益,保证市场有效稳定运行的必要干预手段。劳动力市场具有交易供给主体与客体一体化、交易主体双方不对等、市场交易的约束力弱、既有内部市场又有外部市场等特点,这就决定了劳动力市场监管的目标除了控制市场风险、保障市场安全以外,要侧重保护市场交易的弱势方——劳动者,保证机会公平、产权公平和发展公平。可见,劳动力市场监管既要有经济性监管,确保市场公平,同时也要有社会性监管,保护劳动者的安全。

改革开放以来,随着我国劳动力市场的建立,政府对劳动力市场的监管力度逐步加大,监管手段从以政策等行政手段为主,转向以法律、公共管制和行政等多种手段综合并用,形成了以劳动法、职业病防治法、安全生产管理法等为核心的劳动力市场管理监督制度体系。然而,随着市场竞争加剧、供求矛盾突出以及国际市场的影响,就业歧视、劳动安全生产、职业伤害等问题多发频发并发,劳动力市场监管面临严峻形势。

劳动力市场的健康发展需要有以诚信为主流价值观的市场文化为基础,更要有公平公正的法规和监管作为保障。我国劳动力市场监管法规体系不健全,在治理公平、安全和健康等问题上凸显制度性短板乃至制度缺位,不适应市场经济发展的要求,亟待加强和完善。本研究拟就当前劳动力市场监管面临的挑战,指出劳动力市场监管体系存在的主要问题,促使劳动力市场监管体系更为健全完善,保证市场健康有序运行,维护市场主体权益,维护社会稳定。

 

我国劳动力市场监管体系的基本现状

20世纪90年代中期以后,我国进一步明确了市场经济体制改革的目标。劳动力市场逐步建立和完善,市场机制在劳动力资源配置中逐步发挥基础性作用。同时,市场内在矛盾也日益显现出来。政府的中心工作逐步从培育市场转变为建设法制化环境,维护市场秩序和促进市场健康发展。首先,出台了一系列劳动力市场监管的法律法规。从1994年劳动法颁布到2008年,中央政府劳动人事部门相继出台了1000多项相关法规。

同时,加强了政府劳动力市场监管机构的建设,加大了监管实施的力度。2003年,许多地方政府劳动、人事主管部门开始建立劳动力市场监管执法机构。2008年《国务院机构改革方案》决定组建新的人力资源和社会保障部,不再保留人事部和劳动与社会保障部,建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制,推动实现政府职能转变,加强政府对劳动力市场的监督管理能力(任可闻,2008)。2008年以后,人力资源和社会保障部的内设机构设置中增加了人力资源市场司、劳动监察局、调解仲裁管理司等监管机构,在有关各司局的职能设置中明确了劳动力市场监管的内容,促进劳动力市场依法监管、运作规范与执法严格的运行机制的形成。

目前,我国已初步建立起以劳动法为起始,兼及就业市场、劳动合同、集体合同、劳动标准、劳动保护、社会保障、劳动监察和劳动争议处理等领域的一整套劳动就业法律法规体系,并形成中央、省、市、县四级劳动保障监察组织体系,以及由专职监察员、兼职监察员、监察协管员、法律监督员组成的监察力量。

 

当前劳动力市场监管面临的严峻形势

尽管有关改革措施大大增强了劳动力市场监管体系建设,但是不容乐观的监管形势却给劳动力市场监管体系提出了更多、更大的挑战。劳动力市场各种就业歧视问题依然十分突出,劳动者弱势地位明显,公平就业的权利难以保证,在工作场所,雇主随意压低工资、解雇员工、削弱劳动保护、忽视安全生产等现象频发,对劳动者职业健康、生存质量乃至身体安全造成了严重的影响。

就业歧视现象普遍,公平市场环境亟待改善

目前,就业歧视仍是我国劳动力市场的突出问题,它影响了就业机会的公平性。

我国的就业歧视问题有其特殊性。在从计划经济体制向市场经济体制转变的过程中,由于受到历史、传统等多种因素的影响,传统的体制分割尚未被完全打被,进而出现了形式多样的就业歧视现象,尤其是重点群体遭遇的就业歧视十分突出,使得就业更加困难。主要表现有:一是户籍歧视,主要针对流动人口,许多岗位只对本地户籍或非农业户籍开放,农民工会因其农业户籍而遭受歧视;二是年龄歧视,许多用人单位在人员招募中设立了年龄限制,但又缺乏必要的理由;三是性别歧视,由于身体条件的限制以及生育需要中断工作等,女性在劳动力市场遭受歧视现象比较严重;四是院校歧视,用人单位在招聘高校毕业生时,更加看重本科毕业的院校,往往硬性要求非“211”或“985”高校毕业的学生不录用,是典型的“出身论”,甚至在国家机关公务员招考过程中也存在歧视现象,如中国政治大学宪政研究所调查发现,2011年中央国家机关公务员招考所涉及的9762个岗位中,由于存在制度性的健康歧视和年龄歧视规定,两种类型的就业歧视比例均为100%

我国劳动力资源总量大,且总体素质不高,这在一定程度上为就业歧视提供了便利条件。在经济下行、就业市场供求矛盾比较突出的情况下,各种显性或隐性的就业歧视现象往往会有所抬头,劳动者更容易体会到不公平感,个别人群就业难度会加大。

劳动时间较长,安全生产形势十分严峻

劳动和休息时间的合理平衡,以及劳动环境安全,是衡量就业质量的重要指标。目前,由于我国劳动标准执行以及监管不到位,私营企业劳动者工资水平低,导致不少员工通常不得不通过加班、兼职等方式延长工作时间来赚取更多收入,以维持个人及家庭生活等需要。20139月,全国城镇就业人员调查周平均工作时间为46.6小时,其中制造业、建筑业、批发和零售业、住宿和餐饮业等民营企业员工较多的行业周平均工作时间分别为48.9小时、49.7小时、50.5小时、51.4小时,分别高出全行业周平均工作时间4.9%6.7%8.4%10.3%。同期金融业与电力、热力、燃气及水生产和供应业的周平均时间都为43.5小时,比平均值低6.7%。从人群来看,部分劳动者工作时间更长。根据国家人口和计划生育委员会的调查,流动人口的工作时间普遍较长,平均每周工作54.6小时。

在劳动时间过长的同时,部分劳动者还不得不在较差的劳动条件下工作。根据中华全国总工会组织的一项问卷调查,36.5%的新生代农民工面临高温、低温作业问题,41.3%的新生代农民工的工作环境中存在噪音污染,36%的新生代农民工的工作环境存在容易伤及肢体的机械故障隐患,存在粉尘污染问题的有34.7%。但是,用人单位并未按照国家职业安全卫生标准采取积极的防护措施。以工作环境存在粉尘污染的新生代农民工为例,用人单位为其采取防护措施的仅占27.2%19.8%表示用人单位从未向其发放过劳动保护用品,19.4%反映其劳动保护用品不能足量或及时发放,20.7%表示未接受过用人单位组织的安全生产培训。国家安全监管总局从20125月开始在天津市、黑龙江省、江苏省、广东省开展工矿商贸企业职业卫生统计试点工作,根据上报数据得出的结论,试点地区职业卫生健康形势严峻,工矿商贸企业工作场所职业病危害较为严重,煤炭、铁道、有色金属和建材行业企业粉尘、噪声等职业病危害因素接触率较高。

另外,近年我国安全生产总体形势有所改善,但仍较严峻。如2011年,我国煤矿发生事故1201起,死亡1973人,而2012年美国所有矿难的死亡人数为35人,其中,作为仅次于我国的全球第二大产煤大国,美国煤矿事故死亡人数仅为19人。

劳动关系处于矛盾多发状态

劳动关系的和谐度直接关系到劳动者就业的质量。当前及今后一段时期,我国劳动关系处于矛盾多发期和凸显期,将影响我国就业的整体质量。一是企业劳动合同签订率有待进一步提高。2013年底,全国企业劳动合同签订率为88.2%,而农民工劳动合同签订率处于十分低的水平。2014年外出受雇农民工与雇主或单位签订劳动合同的仅占38%。从近几年调查数据看,外出农民工与雇主或单位签订劳动合同的比例变化不大,权益保障没有明显改善。其中,农民工就业较为集中的建筑业,未与农民工签订劳动合同的比例居高不下。二是劳动争议案件特别是集体争议事件发生数呈上升趋势,劳动争议处理机制有待加强。2013年,各级劳动人事争议调解组织和仲裁机构共处理争议149.7万件,共结案138.8万件,仲裁结案率95.6%,同比上升了0.9个百分点;查处各类劳动保障违法案件41.9万件,后者较上年上升1.7%

与劳动关系矛盾多发相对比,我国目前劳动权益保护方面的能力不足。一是民营企业特别是民营小企业的工会组织有待加强。工会的作用发挥得不够充分,集体协商制度覆盖面较窄,集体合同签订率偏低,集体协商机制有待完善。二是劳动保障监察力度不足。2013年底,全国共有劳动保障监察机构3291个,配备专职劳动保障监察员2.5万人,但与当年全国76977万就业人员、城镇38240万就业人员相比,劳动保障监察机构在人、财、物等方面的配备远远不足。

 

劳动力市场监管体系存在的主要问题

就业歧视、超时劳动、不安全的就业、劳动关系紧张等现象无不说明,我国当前的劳动力市场监管还存在一些亟待解决的问题。而就监管体系来看,主要有以下问题:

劳动力市场监管法律法规体系不健全

一是法律法规的统一性问题。目前,劳动力市场立法有全国性立法、地方性法规和部门规章。但其中有些内容存在不统一的问题。如劳动合同的违约金设立条件、竞业限制的范围、经济补偿金的标准等各有不同;在现行的《人才市场管理规定》、《就业服务与就业管理规定》、《劳动保障监察条例》之间存在不统一和不协调的问题等。

二是法律法规的适应性问题。目前,我国的劳动力市场变化迅速,不稳定因素增多。而有关配套法规建设滞后,难以适应劳动力市场瞬息万变的需要,特别是对就业歧视、服务标准、职业培训、竞业避止以及非正规就业等方面的法规亟需须建立健全。

三是法律法规的操作性问题。目前,一些劳动力市场监管法规原则性较强,但对判断标准、法律责任等方面缺乏具体规范。比如,对维护农民工合法权益、防止就业歧视、同工同酬等方面主要是原则性规定,而对于如何判断侵权、用人单位应该承担什么责任等缺乏具体内容和判断标准,使监管难以有效实施。

承担行政监管职能机构组织体系不协调

1998年以前劳动监察工作由劳动部统一监督管理。1998年国务院机构改革后,新组建的劳动和社会保障部(后组建人力资源和社会保障部)分解了劳动监察的职能;将原劳动部安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察的职能交由国家经贸委承担(后成立国家安全生产管理总局);将职业卫生监察(包括矿山卫生监察)的职能交由卫生部承担;将锅炉压力容器监察职能,交由国家质量技术监察局承担。这次机构和职能调整,加强了对上述工作的管理。根据《国务院关于机构设置的通知》,人力资源和社会保障部、国家工商行政管理总局、国家安全生产监督管理总局、卫生部、商务部、环境保护部等部门都有相关的人力资源市场监管的立法和执法职能。

但是,由于原劳动监察的行政职能分解为几个部门分别管理,也形成了法律制度上的分别监督管理,从而衍生出监管盲区、监管不力和相互推诿等现象,监管机构组织制度缺乏统筹协调的问题凸显。例如,《劳动保障监察条例》确立的监察范围就局限于劳动和社会保障部的职责范围。劳动安全卫生的监察,由卫生部门、安全生产监督管理部门、特种设备安全监督管理部门分别按照《职业病防治法》、《安全生产法》、《特种设备安全监察条例》进行监察。上述制度在企业的实施中有些是难以分解、互相交错的,以至于形成有些环节上的职责交叉。目前,随着新型行业和职业不断兴起,潜在危害劳动者身心健康的职业危险逐渐显现,监管体制分割的现实使监管面临更多的新课题。

劳动力市场监管执行机构系统不稳定、不独立

监管作为一种行政权力,必须要有法律的授权。在国外,政府监管机构设立是建立在“立法先行”基础上的。而我国经济体制和行政体制改革是在法制不健全的条件下开始的,很多监管机构是根据国务院的“三定方案”设立的,缺少立法上的保障。从严格意义上,根据立法法和《行政法规制定程序条例》,“三定方案”不算是行政立法,只是国务院办公厅的内部文件。这样在监管机构的设定和执法上就会存在一些问题。一是其授权的效力不足,监管机构的监管权威受到影响;二是“三定方案”的拟定缺乏立法机关和公众参与,不符合立法程序规范和透明度的要求;三是由于机构与立法分离,监管机构的可问责性往往难以落实;四是随意性强,监管职责会随着“三定方案”的调整而在不同机构间改变;五是由于“三定方案”对监管责权规定不严格,会使监管机构之间存在对有关规定的不同理解,从而导致争权或推卸责任的现象。

此外,监管机构的独立性不足。目前,人力资源和社会保障部承担着统筹拟定人力资源管理和社会保障政策,健全公共就业服务体系,完善劳动收入分配制度,组织实施劳动监察等职能。人力资源行政主管部门既负责宏观调控政策的制定,又承担市场监管的职能,是具有典型的政监合一特征的组织模式。在这种体制下,即使是在部门内部单独设立监管机构,但由于受到官僚体制的制约,难免会使监管的独立性受到影响。比如,可能由于过多地考虑宏观层面或考虑地方利益,从而影响微观市场监管的客观和公正;监管机构的人事任免和经费来源直接受控于本部门行政领导和行政预算,在面临市场快速变化或突发事件时,市场监管很难作出快速反应。

 

政策建议

劳动力市场的健康发展需要以公平公正的法规和市场监管作为保障。目前,我国劳动力市场监管体系尚不健全,监管机构建设不足,监管职能尚未理顺,除政府部门的行政监管,缺少行业组织、工会、商会等社团组织的社会监管。而从国外经验看,劳动力市场监管主体主要包括政府行政管理部门和行业协会,监管的方式是通过立法进行间接监管、劳动监察和宏观信息监测三种,确保了实现国家劳动力资源宏观配置目标,及维护劳动力市场正常运转和行业的良好秩序。

为此,我国应以维护市场秩序,保护市场主体权益,保障市场稳定运行为目标,推动形成法规完善、保障有力、机制健全、多方参与的劳动力市场监管体系。

进一步完善劳动力市场监管法律法规,实现有法可依

首先,在现有的法规框架下,加快配套专项法规和实施细则的制定。当前,应加强就业歧视、非正规就业的法规建设。借鉴国际劳工组织《私人职业介绍所公约》(1997)第五条的相关内容,明确劳动者就业和进入特定行业方面具有同等的机会和待遇,不因种族、肤色、性别、宗教信仰、政治见解、民族血统、社会出身而有所歧视,以及不存在国内法律和实践中所包含的任何其他方面的歧视,如年龄或身体残疾等。对非正规就业劳动者,学习英国《兼职雇员条例》中“保护兼职劳动者权益”的规定,要求用人单位在支付兼职劳动者工资、加班费、产假工资等方面必须与同等全职劳动者一致,在培训、裁员等方面也不得对兼职劳动者歧视。

中长期来看,应进一步完善劳动力市场法规体系建设。借鉴美国、英国等的做法,逐步形成平等就业的法律法规体系。如美国的《民权法》、《同工同酬法》、《年龄歧视法》、《残疾人保护法》、《劳动关系法》等都规定了反就业歧视,执行机构为平等就业机会委员会。英国出台了《同酬法》、《性别歧视法》、《种族歧视法》等规制就业歧视,其中,《同酬法》所规范的内容在于促进两性的劳动条件平等,《性别歧视法》规定:用工方不得歧视作为派遣员工的妇女。

此外,尽快修订和完善《劳动保障监察条例》。2008年机构改革后,需要根据统一劳动力市场监管的要求,将设立监管机构纳入法制化框架,赋予监管机构合法地位和监管职权。按照发达国家的普遍做法,对劳动监察实行国家管理,主要任务是保护劳动者的健康与卫生,保证适当的劳动条件,监督劳动法律的执行等。明确规定通过劳动监察对用人单位实施监督,加强劳动监察部门和相应的劳动监察员配备,负责对雇主单位执行劳动法相关内容(如最低工资、标准工时、工资支付等)情况的监察。在执法过程中,监察人员有权进入企业调阅各种档案资料,有权进行罚款,有权宣布停止设备运行甚至宣布停工等。

建立相对独立的行政监管机构,确保人事任免和经费来源独立

当前,逐步建立与传统行政机关有区别的、独立的监管机构是国际的发展趋势。考虑到我国转轨时期,市场竞争性不足,且缺乏有效的制衡机制,照搬国外设立完全独立的监管机构的做法也不现实。为此,建议建立隶属于行政主管部门的相对独立的劳动力市场监管机构(由人力资源市场司与劳动监察局合并构成),内设监管机构要独立于监管对象组织者,如公共服务机构组织管理者要与公共服务机构的监管者分离。研究设立特殊的机制确保监管机构能够独立行使职权,而不受行政上不当干预,保证监管机构在人事任免和经费来源上独立性。此外,成立隶属于国务院的劳动力市场监管统筹协调机构,统一规划和统筹安排各部委劳动力市场监管职能,协调各部门的监管工作。该机构要在组织构架、人事安排和经费预算上独立于其他的部委。

加强监管职能部门之间的统筹协调,形成监管合力

目前,在不改变当前机构设置的情况下,加强劳动力市场的统一管理。一是积极促进通过法定程序,明确人力资源主管部门的统一协调劳动力市场监管的职能,建立综合协调机制。二是对确实需要多部门管理和共同执法的监管职能,通过法定程序合理界定各监管机构间的职能分工,进一步理顺各部门的相关监管职能。另外,对于劳动者职业安全和健康的监管,建议借鉴美国、英国、日本等国家的制度模式,有关监管向着职业安全一体化方向发展,由人社部门或卫生部门统一监管职能。比如,日本劳动安全卫生由劳动行政部门管理;美国由劳工部负责制定职业安全卫生法规和标准并执行,其中涉及卫生部分由卫生部配合。

大力培育和发展劳动力市场运行的社会监督机制

在市场经济中,无论市场调节还是政府监管都存在局限性,劳动力市场监管需要政府监管与社会监管作为配合、补充。社会监管主体既包括行业自律组织、雇主组织、工会、商会等社团组织,也包括社会组织、社区、新闻媒体、公民个人等。社会监管虽然没有政府监管的法定性、权威性和强制性,但其群体众多、分布广泛,能够及时和真实地反映现实问题,具有弥补市场和政府失灵的优势。

目前,我国的社会监督机制发展滞后,应着力培育和完善社会监管机制。进一步转变政府职能,下放政府对行业标准制定、从业人员专业资格认定、服务评价等行业管理方面的权力,为行业自律组织的发展创造更多的条件,促进行业自律机制的形成。同时,建立和完善公众监督的制度环境,疏通社会监督的沟通渠道,建立公众监督的信息平台,完善社会监督程序,建立长效、有序的公众监督机制。

加快完善对劳动力市场行政监管机构的监督制度

权力制衡是民主政治的法治原则,权力要受到必要约束和制衡。因此,在强调监管机构独立执法的同时,还要求加强对监管机构的再监管。监管机构的可问责性是保证监管公正、有效的基本条件。建立人力资源市场监管机构的再监管机制,首先,要在有关法规中明确规定市场监管机构的可问责制度,制定可问责的指标。其次,要健全劳动力市场监管的程序,使政府监管行为能够严格按照法制化的程序规范进行。再次,要进一步完善权力机关、各级政府和法院对劳动力市场监管机构行为的制衡机制。人民代表大会及其常务委员会通过人事任免、预算审查、立法否决等事先对监管机构实行监督和制约;监管机构应接受国务院的统一领导;监管机构的行政行为应接受司法审查,被监管对象不服可向法院提起行政诉讼。

2015年09月09日

当前劳动力市场监管体系的主要问题及建议