中国劳动关系学院公共管理系副教授  博士 张燕

省级社会保障投资管理模式,会使养老保险基金的地方利益越来越固化,使统筹层次提高的难度进一步加大,甚至可能会造成养老保险全国统筹的愿景完全破灭。

20153月,山东省决定成立省级社会保障基金理事会,启动划拨国有资本充实社保基金。山东省是十八届三中全会做出“划转部分国有资本充实社会保障基金,完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提高到30%,更多用于保障和改善民生”的决定后,落实该决定的第一省,率先迈出了划拨部分国有资本充实社会保障基金的步伐,赢得了社会各界的广泛赞誉和高度关注。

 

划转国有资本充实社会保障基金的缘起

 

通过国有资产的划转来充实社会保障基金是完全符合经济逻辑的。我国基本养老保险制度市场化改革起始于1985年前后,其出发点在于为国有企业改革服务。

在国有企业改革之前,职工与国有企业即政府之间的隐形契约是以在职时的低工资来换取高福利和高保障,即稳定的工作、企业支付退休金、医疗保障和有限的福利住房等。随着经济改革和国有企业改革的推进,企业可以破产,职工出现下岗,这就相当于国有企业和职工之间的原有契约模式被政府单方面撕毁。职工在职时的低工资所形成的一部分国有资产,从产权上应该是属于为这部分国有资产积累做出贡献的老职工的。如果说国有企业改革和养老保险改革是历史的必然,那么划拨一部分国有资产来充实社会保障基金,则既符合经济逻辑也体现政府遵守契约的精神。正如吴敬琏老先生指出的:“国家是否偿还曾为国有资产的存量积累做出过贡献、又往往在经济改革利益重组过程中受到利益损失的老职工的这笔欠账,是一个关乎数以亿计的老职工的基本权益和政府政治信誉的重大问题。”

早在社会保障改革初期,就有学者提出“切一块”的思路,即从国有资产中切出一块来,补偿政府对国有企业老职工养老保险的隐性负债,做实老职工的个人账户。但该种方案遭到政府职能部门的反对,最终采用了“大社会统筹+小个人账户”的模式,用社会统筹部分来养“老人”。但很快各地就出现了社会统筹不足以支付老职工养老金的现象,因而开始挪用现有职工的个人账户。1999年,个人账户被挪用的资金超过1000亿元。与此同时,财政开始补贴基本养老保险的收支缺口,1998年为24亿元,1999年为193亿元,2000年为365亿元,补贴金额逐年快速增长。

1998年,随着国有企业改革的深入,每年涌现了几千万的下岗职工。由于没有参加养老保险或者参保年限没有达到领取养老金的法定年限等原因,这些职工下岗后拿不到养老金或退休金,而是由企业一次性支付现金买断工龄,补偿的金额因企业财务状况不同而高低不等。由于部分企业支付的补偿金额太低,2000年前后,爆发了诸多的群体事件和全家卧轨跳楼等极端个案,社会不稳定因素增加。对此,国务院高度重视,多次下发《做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作》的相关文件,逐步稳定了社会,但关于如何构建社会安全网,如何弥补养老保险收支缺口等社会保障制度等深层次问题,并未得到根本解决。

 

划拨国有资产充实社会保障基金一波三折

20008月,中央政府接受了学者的建议,决定建立“全国社会保障基金”作为养老保险基金的战略储备,以应对未来的支付缺口,并成立“全国社会保障基金理事会”来负责管理运营,财政初始拨入金额为200亿元。

全国社会保障基金成立前后,社会各界就使用国有资产来充实全国社会保障基金的问题展开了充分的讨论,当时对用国有资本来充实社会保障基金,体现国民公平分享经济发展成果,并承担养老保险改革转轨成本的合理性问题上,基本达成了共识。但是,对于采取何种方式进行具体落实则没有定论,直到2001613日,国务院五部委联合发布了《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》。该办法规定:股份有限公司首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股,且减持的价格执行市场定价。

“股份有限公司首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股,且减持的价格执行市场定价。” 细细品读这句话,短短的一行字却是要解决两大难题:一是充实社会保障基金,偿还历史欠债问题;二是国有股流通问题。这是对前期撕毁一张社会契约进行补救的同时在撕毁另一张社会契约,是在用一种不正义的方式来解决一项正义的历史遗留问题。股民没有沉默,而是采用了“用脚投票”的方式来表达自己的失望与不满。

股民纷纷离场,股市狂泻不止,从20016月到200110月,上证指数一口气从2245点跌到1520点,短短四个月,跌去了700多点,跌幅超过三成,基本上将1999519日开始的“5·19行情”的涨幅全部跌破,并且开始了五年的熊市之旅。

中国股市在最初设立时,股票的规则是国有股和法人股按照账面价值折成股票,而在二级市场的股民则是按照市场溢价购入,他们付出的代价是不等的,因此股权是分置的,不同股不同权,国有股和法人股有投票权、决策权、转让权,但在二级市场上没有流通权、出售权。国务院一纸文件,国有股就可以流通了?股民哪肯买账。

最终,20011022日颁布的国有股增量减持暂停的公告,使一项由国务院五部委联合发布的政策仅试行四个月就流产了,这在中国资本市场历史上是绝无仅有的。20026月,国务院决定,除企业海外发行上市外,对国内上市公司停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定。用国有资本来充实社会保障基金的第一次试水,极为狼狈地惨淡收场。

数据显示,2001年国有股减持收入为121.86亿元,2001年当年财政投入(包括国有股减持收入)全国社会保障基金会的金额为595.26亿元,是全国社会保障基金理事会从2000年成立以来15年间财政投入最高年份之一。

2001年国有股减持所引起的股市的大波动,将股市的痼疾即股权分置问题如此真实地暴露在公众面前,使各界深刻而清醒地认识到,不论是从股市的长远发展,还是准备进行国有股减持,都必须首先解决股市的全流通问题。20041月,国务院发布《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》(即《国九条》),承认中国股市存在股权分置问题,明确提出“积极稳妥解决股权分置问题”。2005429日,随着证监会《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》的发布,股权分置改革试点正式启动。根据证监会的数据,到2007年,上市公司股权分置改革基本完成。

时隔八年,2009年,国有股充实社会保障基金的文件再次发布,但方式由“国有股减持”改变为“国有股转持”,并且明确规定“转由社保基金会持有的境内上市公司国有股,社保基金会承继原国有股东的禁售期义务”。在字里行间明显能看出管理层的严谨和谨慎。证券市场接纳了这份相对理性的决定。对于充实全国社会保障基金而言,国有股转持方式更为科学,因为社会保障基金的支付缺口是未来的问题,全国社会保障基金是战略储备,并不迫切需要国有股的出售兑现。

值得一提的是,不管是2001年的国有股减持,还是2009年的国有股转持,其适用对象仅为首次公开发行股票并上市的国有股份有限公司,并没有根本解决所有国有企业的历史欠债问题。2013年十八届三中全会所做出的决定是“划转部分国有资本充实社会保障基金”,并没有特指某一类国有企业。该决定既适用于新上市的公司,也适用于已经上市的公司,还适用于非上市公司。它不仅是增量改革,也是存量改革,是彻底地解决社会保障改革历史欠债问题。

 

划拨国有资本充实社会保障基金的隐忧

20153月,山东省公布了明确的划拨方案,决定划拨省属国有企业30%的国有资本,由正在筹备成立的山东省社会保障基金理事会持有管理。山东省快速地将十八届三中全会的决定落地生根以及30%较高的划拨比例,值得为之点赞,但是与此同时,山东省社会保障基金理事会的成立,意味着省级社会保障管理和投资模式的做实,却带来了另一种隐忧。

早在2013年十八届三中全会关于“划转部分国有资本充实社会保障基金”的决定出台后,就有学者呼吁要尽早出台划拨细则和相应的投资管理条例,做好顶层设计和统筹规划,以避免过往社会保障,尤其是养老保障改革中地方试点、自下而上的改革模式重现,造成统筹层次低下、地方利益固化的痼疾加剧。随着山东省省级社会保障基金理事会的成立,这种担心成为了现实。养老保险投资基金可以采用多种方式进行投资管理:建立全国性的基金会;委托给现有的全国社会保障理事会;省级投资运营机构等等。相比较而言,省级投资运营机构是糟糕的模式,因为它会固化养老保险统筹层次低下的问题,使实现养老保险全国统筹变得几乎不太可能。

统筹层次是指养老基金资金流的收入、支出、核算、管理的层级。由于我国起始于1985年的养老保险社会化改革是自下而上的改革模式,造成基金的积累和使用多以县为单位。现在,从资金流来看,真正实现省级统筹的只有三四个。正因为统筹层次过低,造成社会保障制度以及相关制度问题难以解决,也给参保人带来利益上的损失。

首先,由于没有全国统筹,造成我国养老保险基金大量结余和每年财政大额补贴的现象同时并存。根据人社部的统计公报,截止到2014年底,基本养老保险基金结余超过3.5万亿,其中广东省结余最多,近5000亿,山东省排在第四,位于广东、江苏、浙江之后,结余数近2000亿。这些结余大部分都存在银行,仅获得低额的银行利息。另一方面,又有大量的省份已经出现了收不抵支,需要大量的财政补贴来满足发放的问题。2014年财政补贴金额已达到3548亿元,这就相当于大量的财政资源补贴给了银行,降低了财政资金的使用效率。同时,养老保险本就应该统筹共济,但现在很显然没有达到其本意。

其次,没有全国统筹,给人力资源的流动造成阻碍,也给参保人的权益带来损失。虽然2009年国务院已经出台了《基本养老保险转移接续暂行办法》,但从现实来看,跨统筹地区的基本养老保险转移和接续难度仍然很大,这不利于全国统一的劳动力市场的形成,也造成劳动力流入省(养老金交纳地)和劳动力流出省(养老金领取地)之间的不公平,给流动性较大的人群带来直接的利益损失,这其中影响最大的就是农民工。在沿海经济较发达的省份进行实地调研,有多家企业工会反映,每年有较大比例的农民工反对企业给他们上养老保险,工资又扣掉了,等他们要返乡时,养老保险又没办法便捷地带走,因此他们不愿意上养老保险。企业按照《社会保险法》的要求又必须给他们上,因此产生劳资关系紧张,这正是养老保险没有全国统筹情况下的“奇特现象”。正因为转移接续不畅,断保现象增加。李克强总理20131月在中国工会十六大上做的形势报告中说,全国有380万人断保,相当于当年全国城镇企业参保职工的16.5%

除此之外,统筹层次低下,给养老保障制度改革带来了诸多掣肘,正如中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文教授所言,统筹层次低下是我国社会保障制度中最致命的缺陷,它导致制度运行永远处于亚健康的状态,中国养老保险制度的许多弊病都来自于这个缺陷,它几乎是一切弊病的根源。提高统筹层次是当前改革最为迫切的任务之一。

省级社会保障投资管理模式,无疑会使养老保险基金的地方利益越来越固化,使统筹层次提高的难度进一步加大,甚至可能会造成养老保险全国统筹的愿景完全破灭。从这个角度上讲,山东省社会保障理事会的成立并不能赢得满堂彩,会给后续的国有资本划拨模式带来不好的示范效应。决策层要高度重视,尽早确定最佳模式,摈弃先试点再整合的改革模式,实现最佳的改革效果。

(本文为中国劳动关系学院院级科研项目“中国财政管理体制对社会保障建设的影响研究”的阶段性成果,项目编号为“13YY014”。)

2015年08月05日

又见国资划拨