大成律师事务所 律师 

 

现行行政诉讼法于1989年由七届全国人大第二次会议通过,1990101日起实施至今已有24余年,2014111,十二届全国人大常委会第十一次会议通过修改行政诉讼法的决定,新版行政诉讼法已于201551开始实施。

长期以来,行政诉讼一直被形象地喻为“民告官”,存在“三大难”,即行政机关不愿当被告,法院不愿受理,“信访不信法”的“立案难”,法院受制于行政干预、不得公正裁决的“审理难”,以及有裁无果的“执行难”,对此,新版行政诉讼法新增多条规定,并在原法基础上做出多处修改调整,从各个方面来保障当事人权利、践行法治理念,在学理界被誉为“依法治国的抓手和试金石”,堪称一部可以有效地把“行政权力关进笼子”的法律。

以下,笔者就新版行政诉讼法重点条文内容变化,结合具体行政诉讼实践代理经验,进行简要评析:

 

    新法完善立案制度,保障原告诉权

新法保障诉权,维护司法独立、新设行政首长出庭制度(新行政诉讼法第3条)

在行政案件代理过程中,立案环节极为困难,尤其是在征收拆迁、规划拆违、企业关停等纠纷集中、群体性事件频发的敏感领域,纠纷很难进入诉讼渠道,当事人与代理律师对能否顺利立案存有极大疑虑,皆因受诉法院经常碍于被诉行政机关的干预而不愿立案、甚至不敢立案。新法开宗明义,以宣示性条款直指行政机关及其工作人员不得干预、阻碍法院立案受理行政案件,彰显对“民告官”诉权的维护与保障。但是,相关内容仅仅是概括性的原则规定,并未具体细化之有关罚则,实乃进步中的美中不足。

另外,行政诉讼中常常出现“告官不见官”的尴尬局面,许多受诉机关责任人经常以官派作风将有关争议束之高阁,避而不见。就此,新法明确规定被诉行政机关负责人或亲自出庭或委托代理人出庭应诉,即有效保证老百姓“告官要见官”的权利。

受案范围扩大到十二项(新行政诉讼法第2条)

新法新纳多项具体行政行为进入行政诉讼的受案范围,具体为对征收、征用及其补偿决定不服的,行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的等,原告皆可提起行政诉讼。

具体受案范围的扩增,一方面使得受行政诉讼法约束的具体行政行为增加,相应作为主体必须秉持依法行政理念,依法负责办事;另一方面,老百姓在更多行政争议解决上,可以诉诸诉讼解决,而不再单一依靠复议或者信访,行政争议解决途径更加灵活。

新设登记立案规定(新行政诉讼法第51条)

新法第五十一条规定,受诉法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。

新法对法院受理环节作出具体程序性规定,新增的登记立案制度代替以往对立案条件进行实质审查制度,且规定法院对原告起诉负有指导和释明义务,如此可使当事人避免于提起行政诉讼之初便被拒之法院门外的情况发生。

明确受诉法院的立案责任(新行政诉讼法第52条)

新法对于受诉法院消极及怠于受理等行为作出具体规定。若受诉法院存在不接收起诉状、接收后不出具书面凭证以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

新增口头起诉规定(新行政诉讼法第50条)

新法规定,书写起诉状确有困难的,可以口头起诉,由人民法院记入笔录,出具注明日期的书面凭证,并告知对方当事人。

口头起诉规定便于有困难的残障人士、低文化程度等社会弱势群体实现行政诉讼的诉权,既提高了起诉效率,又同时彰显人文关怀与社会公平。

延长起诉期限,保障诉权(新行政诉讼法第46条)

新法延长了公民、法人和其他组织作为原告的起诉期限,由现行规定的三个月延长至六个月,并且对涉及不动产及其他情况的一些特殊案件,都做了比较明确的规定,以此给予原告更多的时间来提起行政诉讼,体现保障诉权之目的。

 

    进一步完善行政诉讼管辖制度

新法在行政诉讼管辖问题上的改进突出体现在以下两点,首先,新法突破以往只有复议机关改变最初行政行为,所在法院才享有管辖权的规定,改为经复议的行政诉讼案件,复议机关所在地人民法院直接可以管辖;其次,新法新设“跨行政区域管辖”制度,规定经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。 

众所周知,行政诉讼审理难题多体现在,一些基层法院受制于地方行政机关,导致一些行政案件不能判、不好判、不敢判。新法的修改在很大程度上可以解决或减轻法院的“地方化”问题对公正审判造成的影响,从体制层面给行政审判注入了一剂十分有效的“强心针”。

    新法完善行政诉讼参加人制度

进一步明确对原告资格的规定(新行政诉讼法第25条)

现行法律就行政诉讼原告资格的规定较为单一,而实践中,法院亦经常将行政诉讼原告仅理解为具体行政行为的相对人,排除了其他利害关系人起诉的权利。新法明确规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,皆有权提起行政诉讼。

进一步完善对被告资格的规定(新行政诉讼法第26条)

现行法律规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告”,但实践中,经常出现复议机关因不愿意作被告,故倾向于作出维持决定的局面。新法依据客观实践需要,将经被告资格修改为“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”,如此,复议机关必然会加大对复议案件的审查力度,提高行政效率,为了减少应诉,复议机关草率作出维持原具体行政行为的情形将会减少。

此外,现行法律对复议机关不作为的情形未作规定,新法补充“起诉复议机关不作为的,复议机关是被告”,如此可极大遏制复议机关怠行复议责任的情形。

赋予第三人上诉权利(新行政诉讼法第29条)

现法有关行政诉讼第三人的规定较为泛化,实践中,行政诉讼案件涉及第三方利益的情形逐渐增多,完善第三人制度有利于解决行政争议。为此,新法在完善行政诉讼第三人资格的同时,赋予第三人对行政案件进行上诉的权利。

新增共同诉讼代表人制度(新行政诉讼法第28条)

现法虽然规定了共同诉讼,但未规定诉讼代表人制度。为了提高司法效率,新法参照民事诉讼法,增加诉讼代表人制度。

 

    完善行政诉讼证据制度

现行法律就行政诉讼证据规定较为简单宽泛,新法在总结实践经验与客观需要的基础上,在内容上作出了诸多补充与修改:

明确被诉行政机关举证义务及逾期不举证的法律后果(新行政诉讼法第34条)

针对原告举证地位弱势的问题,新法规定:原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任;而就行政机关消极应诉,不举证或拖延举证这一情况,新法明确规定:被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。

进一步明确原告的举证责任 (新行政诉讼法第38条)

现行法律没有规定原告的举证责任,但在有些情况下,如果原告不举证,就难以查清事实,作出正确的裁判。因此,新法明确规定需要原告承担举证责任的情况,即在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据;在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。

细化完善证据的适用规则(新行政诉讼法第43条)

新法增加规定:证据应当在法庭上出示,并由当事人互相质证,且对未被采纳的证据规定应当在裁判文书中说明理由。如此可使得行政诉讼的证据使用规则更加科学规范,同时有利于增强判决的公正性和说服力。

增加调解制度完善行政争议解决机制(新行政诉讼法第60条)

新法在总则中新增“解决行政争议”这一立法目的,与之相对应,规定了“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”。

众所周知,以往的行政诉讼一概不适用调解制度,即行政诉讼以往的重点仅在于监督行政机关的具体行为和对行政相对人进行救济,并不侧重于行政纠纷解决。新法虽然还在坚持这一制度,但就行政赔偿、补偿等例外情形规定适用调解制度,对于行政争议的解决将起到重要作用。

进一步明确行政机关不执行判决责任(新行政诉讼法第96条)

当前,行政诉讼经常是“有裁无果”,败诉的行政机关不执行法院判决的问题仍较为严重,为增强法院判决的可执行性,新法在原基础上主要有两大改进:

首先,明确首脑问责制,将原对“行政机关按日罚款”, 改为“对行政机关负责人按日罚款”,实际上是加大了对行政机关负责人工作的监督力度,明确行政首脑负责制的原则,使得行政机关负责人可以有效发挥其监督、领导的职责。

其次,增加两项罚则措施,即行政机关拒不执行判决时,可“将行政机关拒绝履行的情况予以公告”,“对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。暂且不论新增罚则是否会得到切实的贯彻实施,但就从条文内容上,可以看出新法在确保执行问题上的决心,执行责任机关及相关负责人亦会受此规定的管制与震慑!

 

    新法注重提高行政诉讼效率

法院可附带审查规范性文件(新行政诉讼法第53条)

现行法律往往只针对具体行政行为进行救济,不对具体行政行为的作出依据进行审查。但实践中,许多具体行政行为的作出实际上是基于其本身制度的不合理,尤其是地方行政机关经常会在正式的法律法规规章之外,私自制定一些“地方制度”与“地方办法”作为其作出不合理行政行为的所谓形式依据,而受诉法院经常以不审查行为依据为由作出不合理判决。由此,新法新增规定,在提起行政诉讼的同时,可就规章以下的规范性文件申请附带审查,法院亦可在发现前述文件不合法时,转送有权机关处理。

新增民事与行政纠纷一并审理机制(行政诉讼法第61条)

就民事与行政纠纷交叉这一问题,新法增加规定:一是在涉及行政许可、登记、征收、征用和就民事争议所作的裁决不服提起行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理;二是在行政诉讼中,人民法院认为该行政案件审理需以民事诉讼的裁判为依据的,裁定中止行政诉讼。

实践中,民事纠纷与行政争议交叉的情况时有发生。现行做法是,这两类争议必须依照行政诉讼法和民事诉讼法分别立案,分别审理,浪费了司法资源的同时,有的还会导致循环诉讼,影响审判效率,不利于保护当事人的合法权益。因此,新法就行政与民事交叉的复杂案件规定合并审理,将有利于减少司法资源的浪费,同时将提高审理效率。

增设简易程序提高审判效率(新行政诉讼法第82条)

新法参照民事诉讼程序,新增规定对于当场作出的、案涉一千元以下、各方同意适用简易程序的简单行政案件,一审可以适用简易程序。如此规定,既节约司法审判资源,又极大地提高司法审判效率。

新版行政诉讼法从行政案件的起诉受理、审理程序、执行审判的各个环节都作出了科学的新设或者调整,充分保证当事人权利的同时,提升司法审判的公正与独立,同时注重司法资源的节约与高效利用。新法实施在即,公众对之进步亮点充满欣喜的同时,不乏对其实施效果存在疑虑,但无论如何,须知一部良善的法律需要各个环节的严格恪守与执行,相信这部新法会在各方努力下愈发科学与完善,全面发挥其在司法领域中不可或缺的独特功能,促进行政审判制度回到良性发展的轨道中。

2015年07月31日

说说“新行政诉讼法”

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