国家发展和改革委员会社会发展研究所助理研究员 博士 王阳

城镇化与城乡一体化是一个国家工业化过程中必然面临的问题。改革开放以来,中国人力资源市场的规范发展一直是统筹城乡发展中一个重要课题。20世纪80年代以后,中国围绕培育和建立统一规范的人力资源市场的研究逐步展开。进入90年代,“人力资源市场”的概念出现。目前,我国政府相关文件及政府研究机构中更多使用“人力资源市场”一词,特别是自2007年我国颁布出台《就业促进法》之后,此一词汇就更频繁地被提及和阐释。新世纪以来,中国工业化和城镇化发展步入新阶段,建设城乡统一人力资源市场成为政策重点之一。本研究关注统一城乡人力资源市场政策难点的演变及其当前的表现,并立足于此提出破解的措施建议。

 

一、中国城乡人力资源市场分割带有转型阶段的特殊性

1.国外城乡人力资源市场分割是一种市场主导性分割

国外关于城乡二元结构理论研究兴起于20世纪50年代。比较有代表性的有:美国经济学家刘易斯及其二元结构理论,后经拉尼斯·费景汉、乔根森、托达罗等的补充和完善。20世纪70年代许多国外学者对二元劳动力市场分割理论提出了质疑,认为仅仅用二元劳动力市场来划分复杂、异质的劳动力市场过于简单,这样对分割的劳动力市场又有多种划分方式,比如产业层面的分割、企业层面的分割以及岗位/职业层面的分割等。

发达国家的实践证明,城乡人力资源市场由分割走向一体化是社会发展的必然趋势,只是实现的进程、方式和条件各有不同。英国、美国、德国和日本城乡人力资源市场一体化的模式,分属于强制型的农村融人城市、自发型的城乡与多民族人力资源市场互融、自发型的农村融人城市,以及农业与工业互融、农村城市化等四种模式,但这种模式的划分并没有绝对的标准。一方面,与各国的资源条件和生产力水平有关,另一方面与各国的人口流动政策、农村土地产权政策、教育培训和社会保障等配套政策密切联系。

2.中国城乡人力资源市场分割兼具市场主导与行政主导

改革开放以来,我国城乡人力资源市场经历了一个从分割向统筹发展的渐进式一体化过程。上世纪90年代以来,陆续有学者对我国人力资源市场分割格局作了判断,而大部分研究认为城乡分割是核心,二元户籍制度是深层制度根源。尽管我国经济改革经历三十多年,但是城乡人力资源市场的分割状态依然十分严重,近年来农村到城镇的移民数量每年都在增加,但是制度性的迁移障碍并没有消失,只是发生了内容和形式上的转变。中国当前城乡人力资源市场被多重分割,表现为城乡分割及由此衍生的其他类型分割(如图1)。

1梳理了我国学者针对人力资源市场分割的判断,角度略有差异,但基本上都立足于城乡分割的背景。赖德胜认为,改革后制度环境的根本性变化导致传统的城乡人力资源市场分割演变成了体制内人力资源市场与体制外人力资源市场。蔡昉提出了双二元人力资源市场的观点,将城市人力资源市场定义为由典型国有企业和新生部门这两种市场组成,前者代表传统的人力资源市场,后者是应市场化经济改革的逻辑进程而产生的。李实将中国人力资源市场细分为四元:政府控制部门技术人力资源市场、政府控制部门非技术人力资源市场、市场主导部门技术人力资源市场、市场主导部门非技术人力资源市场。近年来,有学者提出了城市农民工市场的概念,如谌新民、姚先国等,但并未脱离城乡分割的就业制度的范畴。甘满堂等提出的城市农民工已经构成了社会的一个独立单元,演变成排除城乡二元户籍之外的“第三种户籍”,但其本质上仍属于城乡就业制度不平等引发的现象。

 

 

 

可见,对中国人力资源市场分割的判断,如果从现象入手,就会变成一个复杂的表述,但是如果从本质入手,就会发现这种复杂化的演变与我国的社会体制密切相关。农村劳动者在城市就业,与城市劳动者的就业分割尚难完全打破,同时随着其对城市教育、医疗卫生、住房等需求的增加,来自社会领域的“排斥”就出现了。因此,中国城乡人力资源市场分割,既有市场经济国家普遍存在的市场主导的分割,更存在行政主导的“就业分割”乃至“社会排斥”,深刻影响人力资源市场的公平和效率。

 

二、中国统一城乡人力资源市场的根本动力和深层障碍

1.城乡劳动力的自由流动是根本动力

劳动力流动具有四个发展效应,即资源重新配置效应、保持比较优势效应、填补岗位空白效应和促进城市建设效应,这些对一国经济增长有较大贡献。人口流动可以开阔农民视野,提高文化素质,改善其本身生活水平,同时可以冲击旧的社会结构。已有研究证明,外来农民工对沿海地区的经济发展作出了重大贡献,外来劳动力创造的GDP分别相当于北京GDP总量的32%、上海的31%、广东的30%、江苏的11%、浙江的17%和福建的16.8%,这些省市社会财富的1/61/3是由外来农民工创造的。

随着劳动力流动规模的扩大,外来劳动力与城市本地劳动力的就业正在融合,且两者之间既有互补关系,又有替代关系,而哪种关系是主导,取决于行业的特点。从调研发现,上海的外来劳动力对其本地劳动力的就业主要是补缺关系,因前者主要从事加工制造、手工业、运输、餐饮服务等行业,与上海本地劳动力的就业分布有一定差异。而武汉的情况有所不同,外来劳动力对本地劳动力的就业有竞争和替代效应,并从趋势上看,外来劳动力、包括专业技术人员(或人才)会对当地人力资源市场产生“挤出”作用。职业培训使农村劳动者从事生产、服务业更具有竞争力,既增加了新的人力资本,又为其原有的人力资本提供一种有效的补充和转化方式。同时,城市生活本身就是增加农村进城劳动力个人及其家庭人力资本的过程,并促使其向上流动和谋求发展。

此外,经济要素流动和集聚是城市化的实现机制。城乡劳动力自由流动既是城乡人力资源市场一体化的要求,也是推动城乡一体化的动力。农村劳动力构成了城市消费的增长点,成为城市化的一个重要的动力。城市农民工有四个角色——劳动力供给者、家庭生产者、人力资本投资者和地区生活环境消费者,这些可以解释他们迁移的内在动因。

2.城乡二元体制及其影响是深层障碍

中国社会体制的因素是多样的,除了户籍制度外,还有行政管理体制、就业管理体制、教育体制、社会保障制度、住房制度等,这些制度正是基本公共服务涉及到的领域,构成了城市基本的社会政策体系。二元体制在就业领域表现为就业分割,而在社会领域就表现为一种普遍性的排斥,将农村进城劳动者阻隔在城市的“外围”,成为边缘化的群体。

迄今为止,中国已经出现了世界发展史上规模最大的城市化进程,而各项制度改革也在各种利益冲突掣肘之下进展缓慢,甚至举步艰难。我国多数学者都认同制度因素是统一城乡人力资源市场的深层障碍。一个人能否在不同单位之间流动,起决定性作用的不是性别、教育、政治身份等个人的基本属性,而是各自家庭情况。在所有可以考虑的要素中,最主要的是个人的户籍所在地和户籍的性质,本地居民、外劳中的非农业户籍人员比一般农民工的流动倾向高得多。此外,年龄与流动相关,但教育基本与之无关。在大城市的人力资源市场中,户籍等制度因素的作用更明显,决定着能否享受到就业创业政策,甚至是获得同工同酬的待遇。由于绝大多数农村劳动力都是非技术性的,他们进入城市人力资源市场,使非技术劳动力更加供过于求,从而拉大了城市内部技术职工与非技术职工的工资差异,加剧收入分配不合理。

我国大规模的乡城劳动力流动在本质上仍属于“半自由”的流动。如果他们能享受到与城市劳动者相同的福利,这种流动和迁移不仅具有效率的功能,也具有平等的功能。社会政策不公平,不能保证社会全体成员公平享有公共服务,城乡劳动力就不可能自由流动,城乡人力资源市场的统一也就难以真正实现。

 

三、世界城市化国家统一城乡人力资源市场的经验启示

从历史和现实的情况看,许多国家都经历了从农业社会向工业社会的转型,在这个过程当中,大规模的农村人口要逐渐转变为城镇人口。刚刚进入城市的农村移民,往往因为受教育程度低、社会资源匮乏和城市化初期产业发展状况的限制等,而处于城市社会结构的底层。这是世界各国在城市化过程中的共同特征。尽管这些农村移民在城市的生活普遍遭遇到了各种各样的困难,但是他们的迁移是整体性、单向性和投入性的(整体性,即以家庭为单位的举家迁移;单向性,即迁移者隔断与原有土地的联系,以城市作为其最终生存的目的地,从农村迁居城市;投入性,即完全融入城市当地的经济、社会、政治、文化等各个领域中),他们会在城市社区扎根,并最终融入城市的社会结构中。

世界各国实现农村人口向城市人口的转变都是一个艰难的过程,其中或多或少都伴随着农村人口就业权利受到忽视乃至侵害的问题,但是深层原因主要是由市场竞争所造成,突出的表现就是基于种族、性别和受教育程度等个人特性而形成的就业歧视。虽然各国政府为解决这一问题而采取的具体办法千差万别,但是总体趋势是越发的人性化和精细化,因而政府都倍加重视农村人力资源的就业权益维护和就业能力培育,并视这一系列举措为统一城乡人力资源市场的关键工作。

综合来看,世界城市化国家带给我国的经验启示主要有以下三点:

1.加强灵活就业、非正规就业等制度建设

由于大多数国家市场体制比较健全,人力资源城乡间流动就业没有障碍,且就业方式既可以是正规就业,也可以是非正规就业,而后一种方式的比重正呈上升趋势。但问题是,在一些以西方模式作为改革方向的发展中国家,农村人口向城市的集中往往是无序的,甚至超出了城市的承载能力,形成了严重的都市病,产生大量贫民窟和犯罪现象。这在拉美的很多国家尤为典型。多数东方后起国家做得相对较好,如马来西亚、印度、泰国等国类似城市人口膨胀、贫民窟泛滥的报道就比较少。印度曾是一个城市人口集中度较高的国家,由于正规部门提供的就业岗位不足10%,农村人口进城以后主要依靠非正规部门提供的岗位,就业市场秩序不稳,城市贫困问题突出。于是,印度政府实施了一项专门的就业促进计划,通过就业促进基金会(EPFO)提供服务,让非正规就业人员每月缴纳50卢比(约合1个多美元),解决养老、死亡和残疾、本人或家属医疗等三个方面的基本保险福利问题。印度政府之所以这样做,主要是基于城市化不可逆转的特性,而作为主导产业的信息产业就业弹性只有0.1,且公共部门的就业缩减,私营部门的就业增长还不足1%。可见,只有提高非正规部门的就业保障,才能使其成为城镇化过程中吸纳农村富余人员就业的主渠道。

2.重视农村人力资源开发,加大对农民职业教育培训投入

从农业文明向工业文明转化,关键是人素质的转化,因而对农民的教育和培训十分重要。美国经济学家舒尔茨指出,人力资本是决定农村剩余人力资源能否转移的决定性因素。人力资本越高,农民从事非农经营的机会就越多,其非农劳动的报酬也越高。20世纪90年代初,世界农业人力资源平均受教育的年份已超过11年。以日本为例,早在1947年政府就颁布了《基本教育法和学校教育法》,将所有适龄人口教育从6年延长到9年,并在上世纪80年代普及了高中教育,农村40%的适龄青年上了大学。同时,政府还在农村推行了一套职业训练制度,鼓励各类企业、社会团体开展多种岗前培训,提高农村劳动者素质和对城镇化的适应能力。法国政府也制定了发展农业教育和农村职业教育的法律和政策,要求所有企业和个体农庄随时随地接受学生实习、参观和各种学习。因此,这些发达国家的农民不仅能在推动农村发展中发挥积极作用,还可以很快适应工业化、城镇化的要求。同时,农民整体素质的提高加上农村被工业文明渗透,使城乡差别加速消失,从而避免了农村人口向城市的无序集中。

3.相关政策措施旨在实现城乡劳动者就业保障权平等

在发达国家,由于生产方式单一,社会保障基本上实现了城乡一体,因而农村人口进入城市就业可以平等地获得就业保障。从事农业劳动的人员作为农场主的雇工,同样享受与工厂雇工一样的社会保障制度。农民进城就业变为工厂雇工,与城市的工人一样,享受社会保障,就业权利受到法律的同等保护。所谓的农村养老保险,主要是针对农场主本人而设置的一种社会保险制度。它在以土地作为基本保障资料的前提下,对农场主年老以后养老的物质补充作出了制度性安排。这种养老模式在德国和法国比较典型。德国模式以农场主转让土地所有权为前提,给予其养老待遇,目的是为了把农业的生产经营让给年轻人承担,解决农村后继乏人、农业日趋萎缩的问题。一些发展中国家也开始不同程度地解决农民进城就业的社会保障问题,但是由于整个国家的发展水平和城乡生产方式还存在差异,社会保障制度的实际操作还难以全部实现一体化。

 

四、中国统一城乡人力资源市场的若干政策建议

统一城乡人力资源市场一体化的实质在于,实现城乡人力资源的自由流动和获得平等的就业权利。为此,各种制度安排和改革应围绕这一目标完成。

1.进一步改革户籍和人口管理制度

从人口管制方面,取消农村户口和城镇户口的管制制度,实现人口在城乡间和不同地区的自由居住和迁移。在人口管理方面,从目前的农村和城镇两类户籍管理加临时居住证制度,改革为人口和户籍按照中华人民共和国居民身份证加固定居住(在一个地区居住法定长的时间)制;对于居民的城乡和地区间迁移,实行自由登记和备案管理;对中华人民共和国居民身份证、教育学历、社会保障、纳税、驾照、护照、住所、就业、信用等信息进行整合,建立居民个人信息管理系统。

2.完善城乡统一的就业服务管理制度

优化就业结构,提高非农就业比重,增加农民人均收入,缩小城乡居民收入差距。在人力资源市场管理上,重点关注低端人力资源市场中城乡劳动者的同工同酬问题;在公共政策设计上,重点关注高端人力资源市场中城乡劳动力的平等就业机会问题。完善覆盖城乡的就业服务体系,设立公共就业服务机构,为所有劳动者免费提供就业服务;将公共就业服务经费纳入同级财政预算,培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场;加强人力资源市场信息网络及相关设施建设,建立健全人力资源市场信息服务体系,完善市场信息发布制度。建立面向全体劳动者的职业培训制度,制定并实施职业能力开发计划,形成就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训体系。采取有效措施,组织和引导进城就业的农村劳动者参加技能培训。进一步完善创业促进就业的机制,形成创业培训连接创业服务、金融信贷、小企业孵化的机制,并延伸到农村和农业富余劳动力。

3.建立城乡一体的基本公共服务体系

破除与户籍制度挂钩的相关福利和资源分配政策,实施保障城乡社会资源公平分配和享有的社会政策。首先,应打破公共服务产品供给方面的“城乡二元结构”,有效解决城乡基本公共服务供给非均衡的问题,推动城乡基本公共服务的均等化。其次,不断提高政府公共财政和提供公共服务的能力,推行农村社区化服务,把更多的财政资金投向公共服务领域,投向公共服务薄弱的农村、基层和困难群众,并形成长效机制。第三,完善覆盖城乡的社会保障体系,探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施配套的农村社会养老保障制度。将与企业建立劳动关系的农民工全部纳入工伤保险范围,建立农民工大病医疗保险统筹基金,解决农民工务工期间住院医疗保障问题。将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。第四,加大对农村基本公共产品的投入,弥补农村公共配套服务的欠账。从根本上改变农村的教育状况,增加农村教育的投资,普及初中教育,有条件的地方可普及高中教育;加强对农民工的职业培训,提高农民工的素质和修养。

4.改革土地、地方财税和住房制度

避免走印度和拉美以“贫民窟”方式转移农村人口的道路,应学习东亚模式中一些国家和地区实现城市化道路的迁移和居住方式,在城镇中积极鼓励创业,发展中小企业,扩张服务业。政府要调控土地和住宅的价格水平,完善农民的土地财产权利制度和土地流转制度,建立农村土地交易市场,允许农村集体土地的建设用地进入市场出售、转让、赠予、交换、作价入股等。加快建立土地流转的长效机制,有效解决土地流转后农民的就业、收益和生活保障问题。进入城市的农村人口,对于农村的资产,包括承包耕地、林地、草场和宅基地等,应当有保护农民利益的退出机制。中央政府除了对地价和房价进行控制外,对于进入城市中的少部分购买不起住宅的人群,应增加财政投入建设廉租房,同时提供适当的公共服务。各级政府可以对退出宅基地,并在城镇购买房屋的农民,除了收购其宅基地外,还应当对其买房给以补贴。

 

    五、进一步关注和研究的重点

目前,我国统一城乡人力资源市场研究还存在以下几点空白:第一,对城乡人力资源市场分割的研究主要是基于一个时间点的研究(也即横截面研究),缺乏在一个时间段上的纵向研究,因此不能揭示城乡人力资源市场分割的动态化趋势。第二,由于目前城乡人力资源市场的分割包括两个层次,即一方面体现为城乡之间劳动力流动仍有障碍,另一方面又体现为农民工市场与城市农民工市场的分割,而现有文献没有对这两个层次加以综合评定,所以在研究上显得有些零碎,缺乏系统性,对全国城乡人力资源市场的分割情况程度不能全面把握。第三,针对城乡人力资源市场一体化的体制机制障碍剖析不足,现阶段的新形势和新问题有待洞识和挖掘,新情况和新特点有待探索和深入。

基于此,继续延展和深化该项研究的重点应该至少包括以下两个方面:第一,分析现阶段我国劳动力流动的变化态势,特别是区域层面的劳动力流动趋向,判定我国人力资源市场分割的总体格局及其演变路径。随着我国城镇化的快速推进以及工业化、农业现代化的发展,城乡劳动力流动将呈现出新的特征和表现,对于新特征、新表现的理性把握,有助于清晰认识人力资源市场一体化的现状的发展变化。

第二,探讨我国人力资源市场体制性分割和政策性偏差,运用社会调查、个案分析、问卷调查等研究方法深入实际,掌握一手的素材和基础的资料,进而提出更有针对性和可操作性的政策建议。已有的研究文献已经提出了丰富多样的破解我国人力资源市场分割的政策建议,但是,由于大多数政策建议的根基是建构在某个(或某些)理论或者问题之上的,这就很难不出现偏狭或者“头痛医头,脚痛医脚”的现象。此外,这些政策建议还存在一个共同的特点,那就是都未能形成一个总体性的政策目标,既不能针对当前人力资源市场一体化的新形势提出系统的解决方案,也没能就碎片化的、分就业群体身份的劳动就业制度提出整体的调整措施。

2014年02月26日

从“就业分割”到“社会排斥”——中国统一城乡人力资源市场的难点及其破解

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