中国劳动关系学院副教授  博士 刘泰洪  山东省潍坊市坊子区凤凰街道 鞠真玉

城市化为经济持续发展提供了强劲持久的动力。但中国的城市化不同于其他市场经济国家以家庭为主导的人口迁移,发端于上世纪80年代的中国城市化进程也呈现出迥然不同的中国路径。农民在城市工作,但却难于融入城市。大量进城的农村人口虽然统计意义上被认定为城市人口,但并不代表其人口城市化过程的完成。社会对农村人口“取而不予”,企业对农村人口“用而不养”。许多农民虽然实现了职业的转变和地域的转移,但仍然游离于城市体制之外;虽然常年外出,但又“移而不迁”;虽进入了城市,但又不被城市社会所认同, 仍保留着制度限定的农民身份。导致了中国社会发展中的“半城市化”现象。

 

    一、农民工“半城市化”的社会风险

农民离开乡村到城市就业与生活,却没有享受到城市市民的社会福利待遇和各种政治权利,未能真正融入城市社会。中国社会发展的这种“半城市化”,实际上是一种未完成的城市化。它导致农村人口阶层流动固化,由此积聚了一定的社会风险,城市化进程中的隐患也随之产生。

1. 催生人为的社会不公

城市化是社会经济变化过程,本质上是经济社会结构的变革。加快城市化进程并不是到处出现城市,而是要使全体国民享受现代城市的一切城市化成果,实现生活方式、生活观念、文化教育素质等的转变。它要求参与这一进程的社会成员在城市社会生活的各个领域大致权利和义务的均衡,这也是社会公正的基本内涵。但中国城市化是在中国的二元化户籍管理制度下进行的。农民工为城市建设做出了巨大贡献,但却不能与市民同等享受城市提供的公共服务与公共产品。在享受社会发展成果和城市文明的过程中,农民工必须要面对与市民的差别待遇,处于与城市市民不平等的地位。这种“半城市化”的形成并不是市场竞争选择的结果,而是人为设计的不公平竞争机制的后果,是城市对进城农民工经济上的接纳和社会上的排斥。农民工的劳动与所得、经济贡献与利益分享失衡。从社会公正的起点公平、过程公平、结果公平看,农民工与市民不仅不是在同一起跑线上,而且还经受着不平等的发展过程,也受到了不公平的国民待遇。这实际上是一种不可持续、不均衡、不公平的发展路径,它导致了中国城市化进程中巨大的不公,亦对社会公正原则和理念构成了极大挑战与侵蚀。

2. 导致制度性的社会排斥

在“半城市化”格局下,外来劳动力和城市居民面临着二元分割的劳动力市场。由于劳动力流入地对农民工的歧视性政策和掠夺性使用,农民工进城后基本属于次等公民,他们获得的是比正规经济要低得多的报酬,多数在达不到标准甚至在不人道的工作条件下工作,并且不享有正规职工所享有的法律和福利保障。现行城市二元管理体制是以“户籍属地”为管理依据,将城市户籍人口和外来流动人口置于不同的管理体系,其管理内涵、管理方式、管理手段各不相同。对于流入地的非户籍人口,主要由公安机关出面,提供以治安管理为主的控制和防范性管理,对农村流动人口形成制度层面的社会排斥。这种社会排斥表现在就业、生活、交往多个方面。在制度操作中对流动人口管理的目标和手段,都体现出了城市管理部门对流动人口尤其是农民工的不信任,使农民工难于融入当地社会。在行业分工、职业分布、娱乐消费、居住方式和社会心理等多个方面,农民工与城市居民形成了两个不同的系统。目前的城市社区构建排斥外来人口,成为一个“封闭性”极强的内部性工作。这与构建互信、互助的社区人际关系的社区建设的本质相差甚远。由此导致在同一社区中存在两个差异较大的社会群体,造成了社会紧张。

3. 造成农民工群体的认同危机

虽然农民工是从农业文明向工业文明的跨越者,但乡村与城市的二元分割,使农民的生活方法以及与之相适应的思维方式、行为方式都带有比较多的传统色彩。生活在“宿舍劳动体制”之下或者城乡结合部的农民工,在物质和精神层面都遭遇着城市的排斥,由于工资收入微薄,加上住房、教育、医疗、社会保障等各种制度性支持的缺失,他们越努力地追求城市生活,越会发现这个目标的遥不可及。城市社会中市民与农民的不平等导致了二者形成各自鲜明的群体意识,即彼此都将对方视为完全不同的群体,虽然处于同一空间,但二者之间却没有形成一致的认同。这种心理层面的分化对进城农民的负面影响尤为显著,表现为进城农民对城市市民存在的疏离感,难以形成对城市主体社会的认同。从社会交往看,进城农民工对自身能否在城市立稳脚跟直至融入城市生活持一种怀疑态度,他们很少与城市市民来往,主要与工友、同乡联系,形成脱离主体社会的亚文化。一旦确定了自己的主体文化,这种文化意识便会内化成集体潜意识,主动按照与文化身份相符的形象和话语来表征自我。换言之,对群体性文化的认同与该文化加诸与其身上的形象、话语叠加,使得一种文化身份最终得以确立,形成一种新的社会文化秩序。农民工的主体性身份在遭遇诸多相互渗透、犬牙交错的文化冲突中,面临着群体性的身份认同危机。

4. 诱发社会矛盾的潜在诱因

大量进城农村人口虽然统计意义上被认定为城市人口,但并不代表其人口城市化过程的完成。许多农民虽然实现了职业的转变和地域的转移,但缺乏身份的转变、生活方式的转变,他们处于就业非正规化、居住边缘化、生活孤岛化、发展能力弱化状态,在福利、公共服务、社会保障等方面还享受不到市民的待遇。巨大的城乡差距使农民工一方面不愿回归农民身份,另一方面,他们成为城市人的道路又被堵死,在城市看不到希望,生活变得极端没有意义,会有一种非常强烈的彷徨感。在现有的政治格局下,农民工遭受“非国民待遇”,他们正常的利益表达渠道不畅,利益受损后往往会投诉无门,再加各种社会排斥, 使他们在心理上遭受到巨大的压力,从而处于都市的“边缘化”生存状态,往往容易萌生对城市文明和城里人的反感情绪,很容易产生过激情绪和失范行为取向。一旦这类对社会的不满演变成敌视态度时, 极为容易导致社会环境的动荡, 并最终危及全体社会成员的福利。这其中蛰伏的“社会病”,如果不被正视,不改变这种制度性歧视,未来这种问题,会以各种形式爆发出来。

 

    二、农民工“半城市化”的制度机理

“半城市化”,是农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态,“回不去农村、融不进城市”使广大农民工悬置于城市和农村的“夹心地带”。我国农民工的“半城市化”现象,不仅仅是一个简单的人口流动问题,而是城市化进程中一系列问题的集中反映,有其自身的制度机理。

1. 制度安排阻滞农民工融入城市

随着我国城镇化、工业化的不断发展,越来越多的新生代农民工进入城市,成为我国产业工人的主体。而城市还没有完全做好接纳他们的准备:在户籍管理、社会福利、就业安排等方面仍然存在诸多制度门槛。可以说,制度不完善、不公平是当前制约农民工融入城市的首要因素。

农民工融入城市面临的制度鸿沟首先来自城乡二元的户籍管理制度。以户籍制度为核心的城乡二元体制,长期以来是我国社会结构的主要特征。改革开放以后,城乡二元体制受到了冲击和弱化,但户籍制度及与之相关的社会保障、劳动就业、教育和社会福利制度依然存在,直接限制了农村人口成为永久性城镇居民。户籍制度使进城农民工难以获得与城镇市民平等的就业、居住权利,分享教育、医疗、社保、公共服务或福利的权利。一些政府管理者只把农民工视为为城市做贡献的廉价劳动力,不像对待城市户口的居民那样,重视他们的权益保护,在制度设计上总是尽量减少为农民工服务的社会成本。

其次,劳动力市场制度是农民工融入城市面临的另一制度鸿沟。城乡分割的劳动力市场制度使进城农民工必须办理城市暂住证、就业证、计划生育证、外来务工证等证明。这些证件的办理无疑增加了农民工经济成本,也人为地造成城乡用工隔阂。目前中国劳动力市场城乡分割现象的存在主要不是经济的原因,而是制度、政策的隔离。一些城市对劳动力户籍、从业行业、雇用数量等都做出硬性规定,农民工只能从事那些工作稳定性差、劳动强度大、收入低、无保障、无福利的边缘性职业和岗位,绝大多数在非正规经济部门就业。与城市职工相比,他们的工作环境、工资待遇明显低于城市职工的总体水平,大部分缺失必要的劳动保护,为了工作加班加点。农村流动劳动力的就业限制和歧视,在短时间内还难以消除。它使我国劳动力市场规模难以通过无障碍流动而迅速扩大,也不可能使劳动力在市场竞争中获得平均价格。其结果是农民工很难融入城市社会,人为导致城乡隔离。

2. 社会歧视使农民工与城市社会产生隔阂

社会排斥概念发源于欧洲,其中一个重要的原因是欧洲历史上面临社会分化的危机,今天,社会排斥越来越强调的是社会连接的断裂。社会排斥概念指向一个社会中存在社会层级的危机,或者它表明了社会分化在经济之外的意义,包括社会连接的断裂、社会层级的危机、福利依赖层的重新组合等。

长期存在的城乡二元社会不仅在社会结构、制度层面阻碍了农民工实现身份和观念的转变,而且也导致了城市市民对农民工在心理、行为等日常生活中的社会排斥。可以说,今天中国对农民工社会性歧视既是既定制度设计的衍生物,也是城市心理的一种自我建构,它是社会群体因素、制度因素和网络因素综合影响的产物。城乡分割的二元社会体制的存在,使城市居民享受到各种优惠政策的眷顾,也就形成了城市居民自身的城市优越感,认为城市人是“一等公民”,而农民工是“二等公民”。在城市居民的观念中,城市是城里人的城市,不是乡下人的城市。与当下的制度安排相对应,许多城市居民在宏观层面上视而不见农民工对城市所做的贡献,看到的都是微观层面上农民工的负面行为。在日常生活中,城市居民在农民面前也多以城里人自居,而用“乡下人”,“乡巴佬”等带有歧视性的词语称呼农民工,歧视农民工现象时有发生,而且认为农民工素质低下,将城市治安、市容问题以及城市失业问题归于农民工的存在,这些社会性排斥的存在妨碍了市民化战略的推进。

农民工就其职业而言,他们是实实在在的工人,并且已经成为中国产业工人的主体群体;农民工就其工作生活空间而言,已是城市发展不可缺少的一部分。但职业身份与社会身份的错位,角色转换和身份转换的分离以及城乡文化上的差异造成农民工自身身份认同的不明确。农民工在城市中缺乏可靠的能为自己提供帮助的亲属邻里关系和其他社会关系网络,没有可以利用的稀缺资源或特殊等价物参与到城市更广泛的社会交换中,再加之受教育的程度低、对陌生的城市生活心理准备不足,这些都弱化了农民工对城市生活的认同感和归属感。而社会性歧视进一步强化了农民工的“流动性”,甚至形成“游民化”的群体认同,导致了农民工在城市中的过客心理。城市中孤独和无助,使农民工市民化陷入困境。

3. 社会管理体制滞后制约农民工的市民化进程

社会管理是新形势下政府职能的重要内容。当前我国正处于快速工业化、城镇化的发展阶段,城乡经济结构、人口结构、社会结构快速调整期,而我国的社会管理体制不适应这种变革的需要,政府社会管理行为和社会管理措施陈旧,一些地方领导干部只重视经济增长,对社会民生建设缺乏兴趣和热情,对常规化和科学化的社会管理研究不多。在理念上重视强势群体权利、轻视弱势群体权利保障的现象仍然存在。在社会管理中也就有意无意地把服务和执法的天平倾向了强势群体一边。目前城市社会对农民工的态度基本上不是主动欢迎,而是被动应对,城市对农民的开放领域和程度都有着明显的应急性特征,对农民工的社会管理制度创新滞后,从本质上仍未摆脱防范为主的管理理念。

党的十六届四中全会明确提出要构建“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局。但是很多地方政府仍然是社会管理的唯一主体,社会组织管理体制滞后,社区建设和管理体制改革进展缓慢。社会管理的具体问题表现为,一是社会组织不发达。现有的大多数社会组织带有较浓的官办色彩,缺乏能够代表农民工利益的社会团体,大量的城市外来人口特别是农民工基本上游离于社会组织之外,成为“漂泊的社会人”。二是社区组织作用有限。社区治理主体单一化、行政化,社区自治功能难以有效发挥。三是城市管理、社会治安、流动人口管理等体制不适应大规模人口流动的需要。四是利益表达和矛盾调处机制有缺陷。有效的利益表达机制和矛盾调处机制尚未完全建立。农民工的利益表达渠道阻滞,社会强势群体掌握着较强的话语权,影响政府对农民工的政策走向,政府措施难以反映农民工的意见和呼声。这些问题相互交织,不断扩大,严重阻滞了农民工融入城市的进程。

 

    三、破解农民工“半城市化”的路径选择

农村人口的逐步城市化是发达国家城市化发展历程中的社会发展轨迹,也是中国特色城市化道路的必由之路。伴随中国社会经济的发展,中国由“半城市化”向“城乡一体化”的演进也是大势所趋。为此,中国农民工“半城市化”现象的解决也需要进行多方位的突破,中国的城市化需要走一条合理、适度、可持续发展的“城市化”道路。

1. 打破城乡制度藩篱,推进城乡一体化、农村城镇化

改革现行户籍制度。户籍制度改革要立足于我国城镇化发展的实际需要以及未来进一步发展的方向进行,逐步建立全国统一的、以身份证管理为主的一元户籍制度,赋予全国公民平等择业和生活的权利。对不同类型城市的户籍分类放开,对大城市、中等城市、小城市、县城实行不同的政策。加快中西部中小城市户籍改革,调节人口流速、流向,引导农民工合理流动。在户籍制度改革的基础上,进一步完善和规范劳动力市场的管理,清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费问题,培育统一的城乡劳动力市场,统筹城乡就业,最大限度地减少农民进城务工的就业成本,提高全社会劳动力资源的配置效率。同时,要加快解决及时兑现进城就业农民工工资、劳动条件差、子女入学等问题,并放宽农民进城就业和定居的条件。统筹城乡社会保障制度,拓宽社会保障覆盖范围,探讨建立农村社会保障制度的途径和模式,逐步在养老、医疗和最低生活保障等方面实现城乡统筹,最终实现城乡保障一体化。

2. 推动劳动就业政策转型,提高农民工融入城市社会的能力

在以经济增长为核心的政绩考核模式下,政府关注物化的经济增长,往往自觉或者不自觉地选择非均衡发展战略。这种战略是以牺牲就业、职工权益等民生领域的发展作为代价,或者说是让职工合法权益为经济让路。政府的社会管理功能也被追求经济增长的政绩任务所挤压,致使政府对农民工合理诉求的疏离。这在一定程度上会导致社会不公泛滥、劳动关系稳定度下降、劳资矛盾突出。传统经济发展方式下,以牺牲劳动者尤其是农民工权益为代价换取经济增长的模式是不可持续的。为此,必须推动劳动就业政策的转型,通过实施积极的就业政策,加强农民工权益保障,构建和谐劳动关系。首先,要改变传统经济发展方式下过度追求经济增长、忽视劳工权益保护的取向,建立农民工工资稳定增长机制和支付保障机制,对劳资关系进行基本规制,引导企业根据生产经营情况合理提高农民工工资水平。完善工资指导线、劳动力市场工资指导价位和行业人工成本信息指导制度,实现农民工与企业其他职工同工同酬。其次,要减少不必要的行政干预,完善劳资争议处理机制,强调劳资双方在法律法规框架内协商解决。再次,还要建立农民工劳动权益保护机制,以劳动者权益保障为导向,完善利益诉求表达机制,以和谐劳动关系为目标,加强执法检查和社会监督,构建劳动关系宏观监管机制,加大对恶意欠薪等严重侵害农民工权益行为的惩罚力度。

3. 加强工业对农业、城市对农村的支持,努力缩小城乡差距

工业反哺农业是经济发展到一定阶段的现象。这里的工业泛指非农业部门和城市,而农业则涵盖“三农”。从国际上看,许多国家在工业化过程中都经历过由农业哺育工业转向工业反哺农业的过程。因为农村和农业并不只是一个经济现象,并不只有经济学上的意义,它还是一个关乎国计民生的社会现象和政治现象。工业反哺农业,是对工业化发展到一定阶段后工农关系、城乡关系变化特征的一种概括。农村的发展离不开城市的辐射和带动,城市的发展也离不开农村的促进和支持。统筹城乡经济社会发展,必须使城市和农村紧密联系起来,在理顺城乡关系的基础上加快传统农业向现代农业的转变进程。中国农村长期的积弱积贫,仅依靠农村的自我积累来加快农村经济社会的发展,缩小城乡发展差距是不现实的,必须借助外部的力量促进农村发展,加大对农村的财政资金投入力度。要推动公共资源向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射,加快推进农村城镇化和农民市民化。

4. 改进社会管理体制,构建有利于农民工融入城市的社会氛围

农民工融入城市是消除城乡鸿沟的关键。从我国社会的长远发展来看,农民工群体与城市居民群体,包括城市的决策者与管理者,都是和谐社会建设的重要力量和元素。城市和农村是完全不同的两种生活环境,具有两种不同的文化和价值观,农民工融入城市社会的过程是一个适应不同环境、文化和价值观的过程。为此,对市民和城市管理者来说,首先,需要改变自身对农民工群体的偏见,改变以城乡分割、行政管制为特点的社会管理模式,改进社会管理体制,减少针对农民工的社会排斥、营造有利于农民工融入城市的社会氛围。其次,还要帮助农民工不断融入所在社区,促进农民工融入城市生活,与城市居民和谐共处。农民工对社区活动、社区决策与管理的平等参与,有利于其增强作为社区成员的意识,增强社区归属感与责任感,降低社区的不平等。应该逐步推出一些政策措施,让农民工群体和市民一样分享公共资源和经济社会发展的成果。同时,为适应农民工的住宿需求,在城市规划过程中应为他们集中居住的地区安排建设一些配套设施,让他们租得起,住得好,增强农民工对所工作和生活的城市的归属感。

2014年02月26日

农民工“半城市化”的困境与破局

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