北京师范大学哲学与社会学学院教授 博士 赵炜

建筑业一直是一个事故多发的行业。现代化发展到今天,控制建筑业工伤事故的发生率依然被认为是困难的。即使在欧美等较为发达的工业化国家,建筑业的职业安全事故的发生率也是较高的。在中国,问题更加严重。据统计,建筑业伤亡事故率仅次于矿山行业。新闻中对于建筑业事故高发的报道基本没有停止过。如2010年的国家安全生产总局发出的建筑业安全通报显示:20103月,全国建筑业伤亡事故呈高发频发态势,共发生较大以上事故14起、死亡和下落不明72人,同比增加5起、21人,分别上升55.6%41.2%。公开的数据通常仅涉及死亡率。涉及职业安全的其他指标,如工伤率、职业病发病率等都难以找到翔实的数据。即便如此,还是可以从新闻报道和研究文献上发现,建筑业的安全生产问题十分严峻。

在有关政府部门对于建筑业安全生产事故的原因分析、新闻报道以及相关的学术研究中,可以看到相似度很高的因素分析。而且,多年以来,这些因素被不断重复。比较典型的是国务院安委办2010年《对于近期建设工程施工安全事故情况的通报》所指出的:一是监督管理不到位;二是一些建设工程没有纳入政府行政监管范围,建筑市场管理不规范;三是施工现场安全管理不严格,作业人员违规违章行为严重;四是对农民工的安全培训教育不实,安全操作技能和防护常识缺乏。这些原因分析看似很有道理,但如果检索近年来新闻报道中的各地发生建筑业安全问题后的处理情况和原因分析,可以看到几乎完全一样的总结。监管不力,管理不严,培训不够,被用来解释建筑业所有的职业安全问题。遵循这些原因,政府部门也在不断寻求降低安全事故的方法。政府对于建筑业职业安全监管的力度加大,企业相应增加了对于职业安全的管理控制,从严了对违规作业企业和人员的处罚力度,普遍建立了“农民工夜校”加强培训。但建筑业的安全生产问题并未见根本好转。

英国著名工伤社会学家DavidNichols归纳了西方学者对于建筑业职业安全问题的解释:除了资本主义经济体制的宏观背景外和管理方对于利润的追逐外,建筑业的生产过程本身确实具有一定的危险性。他们特别强调,建筑业的劳动过程和生产组织与一般的制造业完全不同,在制造业已经相当成熟的安全管理规章很难在建筑业实行。建筑业集中了大量的低技术的、临时的和低工会组织化的工人,都对降低建筑工地的事故率提出挑战。在小型的、以雇佣临时工为主,在工会组织率低且缺少工人直接参与企业安全生产管理的企业中,职业安全问题相对更加严重。而建筑业几乎完全符合了这些特点。

为了从企业微观层次上分析建筑业职业安全问题,本调查在借鉴DavidNichols研究的基础上,试图从生产组织和生产过程的层面解释建筑业农民工职业安全问题难以解决的原因。20125~6月,问卷调查在北京市海淀、大兴、丰台和房山区的建筑工地进行,为保证问卷的有效性,每份问卷都由调查员和农民工一对一填写完成。同时,对参与问卷调查的一部分工人进行半结构访谈以了解更加深入的情况。调查试图解释在政府部门强调加强监管和企业严格控制的背景下,建筑业的安全生产问题为何难以解决?

 

    一、北京市建筑业发展的基本情况

 

改革以来,北京建筑业得到了巨大的发展。尽管近两年来受到宏观调控的影响,但建筑业总量依然很大。2011年北京市建筑业总产值6046.3亿元,位列全国前五名,建筑业从业人员近50万人。由于北京市劳动力结构的特点,建筑业一线生产工人基本为外来农民工,农民工人数约为40万人。劳务分包市场基本完全被外地企业占据。2009年,外地进京劳务公司的工程项目数和合同额的市场占有率分别为98.2%98.3%。与全国的建筑业一样,分包制是北京建筑业市场企业构成的特点。到2011年底,在北京市从事建筑业活动的7799 家建筑业企业中,施工总承包企业1595 家,同比增加96 家;专业承包企业5195 家,同比增加268 家;劳务分包企业1009 家,同比增加1 家。从不同资质序列企业的数量和比例可以看出一个重要的问题。劳务公司集中了最多的劳动者,但企业数量和增加值都是最低的。这反映出,大量的农民工没有被包括在有资质的劳务企业中,而是在非正规的或者是非法的包工队中工作。而且,大量的农民工没有与企业签订劳动合同。

北京市历来对于建筑业安全生产非常重视。“十一五”期间,万人死亡率由1.26下降到0.57,百万平方米死亡率从0.568人下降到0.115人,百亿元产值死亡率从4.20人下降到0.65人,分别下降60%80%85%。由此认定,建筑业安全生产形势持续好转,施工安全事故和死亡人数大幅下降。2012年的《北京建筑业白皮书》提供的数据是,从2008年以来,建筑业的年死亡人数均在35人以下。“安全生产形势总体平稳”。但仅从“死亡率”的数据,就得出“安全生产形势持续好转”或者“保持平稳”的结论是难以使人完全信服的。从建筑业工伤农民工维权,劳动部门大力推进的以建筑业为重点的“安全生产月”活动,在建筑业工地为农民工进行安全和工伤保险宣传的工人NGO的活动等,都可以从不同的侧面反映出,建筑业安全生产问题依然严重存在。

 

    二、建筑业工人的结构和生产过程的特点

 

相对于制造业来说,工人结构和生产过程有着明显的行业特点,这些特点,又在相当程度上影响了生产过程中对于安全生产规则实施和控制的效果。

第一,工人的基本构成。建筑业一线生产工人的基本构成可以归纳为:男性、外地农民工占绝大多数、平均年龄偏高且年龄差别很大、文化程度较低。被调查的311名建筑工人中,只有7名为女性。而且她们基本都为工地上“带工”或“大工”的家属,从事辅助工作。 一线生产工人全部为外地农民工,主要来源地为河北、河南、湖北和四川。其中以河北籍最多,比例超过40%。工人的平均年龄38.8岁;年龄最小18岁,最大65岁。40岁以上的工人占总数的50%。另外,工地上还有一批低龄的工人,年龄一般在16-17岁,甚至更小。因为制造业企业要求工人一定要到18岁以上才能入厂,对身份证检查比较严格,而工地上限制不严,一些不到18岁的工人就跟从老乡或父辈先在工地上工作一段时间,再去工厂。这就造成了工人年龄结构的另一个特点:年龄差别很大,最大和最小之间相差近40岁。工人以初中文化程度为主,占56.6%;小学文化比例为22.2%。很多文化程度较低的工人表示,他们因为文化低,很难找到其他工作。调查过程发现,相当多工人看不懂问卷,说明他们的文化程度确实很低。文化程度与工人的工种分布有直接的关系,文化程度较高的工人或者是操作机器或者是做有一定技术含量的“大工”,文化较低的工人一般都做基本没有技术要求的杂工或“小工”。

第二,绝大多数工人靠“关系”进入建筑工地,劳动合同签订率极低。在劳动力市场已经非常发达的今天,建筑业劳动力市场依然保持了非常“原始”的状态。调查显示,近70%的工人是通过老乡介绍的方式进入工地,21%通过包工头招工方式。很多包工头本身就是农民工出身,他们在招工时更愿意雇用自己的老乡。这种传统的带有地缘关系的特点,造成了建筑业的工种分布的一个典型的特点,就是工种和地域有着直接的联系。例如,一位从事地面和楼顶防水的包工头说,从事防水工程的分包、材料供应和劳务施工,基本上都由河南人“占领”了。在他的包工队中,工人都来自河南省同一个县,多数来自同一个乡。地域与工种的紧密结合,加上建筑业的生产过程中通常以包工队为最基本的生产单位。包工头往往兼有老乡和工头双重身份,有的还有或近或远的亲戚关系。包工头与工人之间有着劳资、管理者和被管理者、同乡和亲戚的多种关系。

建筑工人很少签订劳动合同。这个问题已经被报道、调查和批评了多年。即使如此,情况也没有得到改善。本次调查显示与多个同类调查相似的结果:只有32.8%的工人签了劳动合同,60.8%的工人没有签。签订劳动合同的工人中,77.6%的工人自己手里没有副本。他们说:合同签订后就都被包工头收走了。至于合同是和谁签的,是否是有效的合同,多数工人都表示不知道。以上的特点导致了建筑业的生产组织不是单纯的业缘组织,劳动关系也表现出相当的非正规性。

第三,“不确定”的生产过程和“灵活的”用工方式导致工人不得不忍受长时间大强度工作和经常变化的工作地点。建筑工地相对恶劣的工作环境和工人长时间的加班已经被诟病很久,但情况未见好转。本次调查所得到的结论,也与很多调查的结果相似:工人每天平均工作近11小时,没有周末和节假日,遇到天气变化不能工作的天时算作休息日,没有工资。与制造业不同,建筑业的生产过程中的一个基本特点就是不确定性,尽管“预制技术”的发展大大推动了建筑业的进步,但不确定性还明显存在。不确定来自几个方面:天气变化,建筑材料或预制件的供应,由于多种原因临时修改建筑图纸或设计。不确定性的生产方式给工人带来的影响表现在,长时间加班和不确定的工作时间。在回答“昨天的工作时间多长”时,工人的回答是,平均工时超过10小时,超过15%的工人工作时间在12小时以上。很多工人都是因为临时变更的工作任务而不得不长时间加班。与工人的访谈发现,很多工人对于工作时间的描述是含糊的。工人用“天亮了”或者“别人都起来了”等含糊的时间描述他们的上班时间;用“看不见了”或者“天黑了”来定义下班时间;用“一个工”来形容一天的工作时间。一个工的时长因季节而不同。一般来说,在冬季为10小时,夏季为12小时。为了提高效率,大多数工种都采用“包活儿”,即计件工作。只有杂工和一些小工采用“点工”的方式,即计时工作。包活儿使得包工头不断要求工人通过赶工期的方式完成工作,劳动时间被不断延长。

建筑业工人被描述为在“移动的车间”工作,经常变化的工作地点也是建筑业工人工作不确定性的一个反映。随着建筑业技术的进步,分工越来越细,工期越来越短。工人在同一个工作场所工作的时间也在缩短。有的工种,比如防水,一般2-3个月,甚至更短的时间就可以完成一个工程,做主体建筑的工人在一个工地也只工作1-2年。为了更多获利,一些包工头同时承包几个工程,在工期紧张的时候,就让他手下的工人在几个工地轮流工作。在调查时,一些工人说不清楚他们具体的工作地点。他们解释说:“有时2-3天就换一个工地,找到地方就行了,怎么还记得名字”。

工人结构和生产过程的特点,给建筑业安全生产的监管,带来了极大的挑战。很多看似严格的监管规定,在工作场所难以落实;所谓的科学管理变成简单的处罚;为保证安全生产的职业安全培训起不到应有的作用。

 

三、建筑业的安全生产问题以及产生原因

 

在施工过程中,露天作业、高空作业较多;大型机械和手工、半手工作业混杂,多个工种在同一空间内作业等,都使得建筑业具有一定的危险性。为保证安全和降低危险,建筑工地的管理者基本都比较重视建筑安全问题。曾经访谈的一名包工头说:其实大家都很小心,就怕出事故。一旦出了事故,无论大小,都很麻烦。但即使如此,工伤还是频频发生。由于调查没有访问到建筑公司的管理者,所获得的有关工伤的信息来自于工人的描述,因此,无法得到有关工伤的确切数字。和工人的访谈中,大约三分之一的工人谈到,他们在前一年在工地上遇到过工伤事故。多数工伤是高空坠落引起。尽管工人的回忆和描述有一定的重复,但也可见工地上的工伤率还是较高的。政府和企业,甚至包工头出于不同的目的,都在尽力减少工伤事故发生的前提下,安全生产事故为什么还屡屡发生?原因可以归纳为以下几个方面。

首先,建筑业工人的结构使得各种安全生产法规落实的难度较大。有关研究显示,在较多发生工伤事故的岗位上,很多工人都是在入职前半年之内发生工伤事故。特别在建筑业,青年工人和刚入职工人工伤发生率相对更高。一个重要原因是他们缺乏面对事故时躲避危险的经验。在所调查的建筑工地上,也发现了类似的情况。受到工伤伤害的多为年轻工人。近年来,建筑业对于工人的吸引力降低,多数青年工人都没有打算在建筑业长期工作。他们对于安全培训等的重视程度都低于中老年工人。工人访谈中谈到的高空坠落等事故的受害者都是年轻工人。

其次,走形式的安全培训和农民工夜校,为安全事故的发生埋下隐患。建筑业一线生产的较低的文化和技术程度和极大比例的没有受到机械化生产训练的农民工,加上建筑业生产过程本身存在危险性,使得有关安全方面的培训变得非常重要。但建筑工地的安全培训基本上是走形式。早在1997年,有关部门就颁布了《建筑企业职工安全培训教育暂行规定》,对于培训的内容、时间等都作了详细的规定。在农民工的比例增加以后,从政府部门的角度,对三级安全教育做了进一步的要求。但调查显示,50.2%的工人听说并参加过三级培训,14.8%的工人听说过,但没有参加过,35%的既没有听说也没有参加过。即使是参加培训的工人,平均的培训时间为4.87小时,远远低于最低15小时的规定。至于培训后的考试,工人们认为那完全是走形式。尽管有73.8%的工人表示他们在培训以后参加了考试,但同时他们说,考试是走形式,包工头在考试的时候会把答案给工人,抄答案就可以通过考试。就是不发答案也没有关系,一位工人说:可以随便写答案,最后大家都能通过。缺乏足够的培训,使得工人对于建筑业行业的“高危”特点没有充分了解。44.4%的建筑工人认为自己所从事的工种对身体有危害,5.5%的工人不清楚是否有危害。一名工人说,“建筑工地的活儿就这样,提不上什么危害,粉尘啊噪声啊根本不可能避免”。

2007年,北京市建委和市总工会发布《关于建立“农民工夜校”组织农民工安全培训工作的通知》。通知要求各施工总承包单位在施工现场挂牌设立“农民工夜校”,每月定期开展农民工培训教育。然而,48.7%的工人没有听说过农民工夜校,听说过但没参加过的占39.7%,参加过的仅占11.6%。有工人提及,在建筑工地为应付检查, 看见挂有“农民工夜校”的牌子,但几乎没见任何人进去过。

再次,分包制下的非正规的生产组织和劳动关系,也是造成较高工伤率的因素之一。分包制已经成为中国建筑业唯一的生产管理组织形式。在分包制体制下,由于利益的驱动,从发包开始,就在分包环节上层层压价,到底层包工头时,利润空间已经十分有限。因此,工人的劳动保护权益被大打折扣。以对工人职业安全有最直接关系的劳保用品发放为例,建设部对于建筑工地施工人员劳动保护用品提供做出了明确规定,有关部门也经常开展专项检查。但这些规定在工作场所依然难以落实。在劳动保护用品的提供方面,在《建筑法》等法律中早有相关规定,2010年还专门出台了《建筑施工人员个人劳动保护用品使用管理暂行规定》。要求按照“谁用工,谁负责”的原则,由总承包、专业承包公司或劳务企业免费发放、更换劳动保护用品。调查显示,49.8%的工人的安全防护用品由包工头提供,而非规定的承包或劳务工公司。包工头为节省经费,经常在非正规市场购买廉价低质的安全防护用品。一位工人说:“我们的安全帽很薄,一砸就漏了。工头的好一些。”近40%的工人担心劳保用品的质量。也有工人反映在劳保用品磨损后,包工头不再更换。特别是像手套、口罩等。一位工人直接表达了他的意见:“老板倒是给买,但质量完全不行,为了省钱,净买些便宜货。坏得快,换得慢,保护效果大大缩水。”由于亲缘和地缘的关系,很多工人不愿意因为安全防护用品的事情与包工头产生争端。一方面是出于面子,更重要的原因是担心包工头在年底结算时受到包工头的克扣。工人只好佩戴质量低劣的劳保用品。有的工人在现有的劳保用品坏了以后,就不再佩戴。

建筑业生产过程和生产组织的灵活性, 对安全生产的外部监督非常重要。如前所述,建筑业工人作业的流动性很大,生产组织经常处于变动过程中。在很多时候,带班和包工头并不和工人在同一个工作场所。因此,生产安全方面的监督通常要外部来执行。从表面上看,各种安全制度都已经建立,多个被要求张贴的安全标识都张贴在工作场所,安全员等负责工地安全的职位各司其职。但在执行的过程中,则存在着严重的问题。近60%的工人每天都佩戴安全防护用品,约30%的工人经常佩戴,10%的工人不佩戴。不佩戴的较多的理由是:带着防护工具干活儿不舒服或影响效率。工人对于佩戴防护用品的态度明显地反映出安全意识的不足。对于“工地管理方是否对工人正确使用防护用品进行监督”,70.1%的建筑农民工表示每天都监督。“偶尔监督”的占26.4%,“从不监督”的仅占3.5%。应该承认,外部的监督是严格的。但多数工人对“严格”的监督不满。因为,监督变成了简单的处罚。建筑工地的安全检查主要集中在安全帽、安全带的佩戴、安全用电、消防和禁止吸烟等几个方面。因此,一些工人和安全员玩起了“猫捉老鼠”的游戏。在安全员在场时,就佩戴安全防护用品,安全员离开,就不佩戴。

另外,国内外多个有关职业安全的调查和文献都证明,过长的劳动时间与工伤事故的发生率有直接的关系。本次调查显示,工人认为工作时间太长,赶工程进度是导致工伤事故发生的最主要原因。在包括“缺乏安全培训”、“工地没有足够的安全防护”等8个因素的排序中列第一位。中国建筑工人的劳动时间之长,远远超过了欧美国家。加上计件工资,很多工人不但要忍受长时间工作,还要承受高强度的体力支出。在工作结束之后,他们也只能返回到工地提供的简陋的临时板房休息。每个房间最多可居住16人,通常住10余人。板房基本没有隔音,加上冬夏季节的寒冷和炎热,工人很难有良好的休息环境。有工人反映,长时间加班加上无法好好休息,“经常在工作中昏昏沉沉的”。在这样的状态下,经常出现工伤事故。

以上的分析表明,建筑业农民工的结构、分包制的广泛使用、生产过程的特点,都是自上而下的监督、监管、培训和处罚没有得到应有的效果。

 

四、如何保障建筑业农民工的职业安全

 

如何减少建筑业工伤事故,保障农民工的职业安全,是一个老生常谈、但一直没有解决的问题。长期以来,管理方的思路一直都是要求自上而下的严格监控。政府部门自上而下颁布各种规范、通知和规定,对于发生较为严重工伤事故的企业做严厉处罚并建立推出机制。建筑承包和劳务公司为减少事故的发生和遵守各种规定,也建立了严格的制度。这些机制的建立和规定的出台,在一定程度上遏制了重大事故的发生率。但单靠从上而下的压制和处罚的作用是有限的。而加大培训力度并将培训制度落实,鼓励工人参与安全生产活动并发挥工会的作用,应该是更为积极的方式。

尽管建设部等部门建立了严格的三级培训制度和相应的考试制度,但这些培训并未达到应有的效果。调查显示,工人对于安全培训的积极性不高。而且,在工伤预防和安全生产知识和工伤后维护权益法律知识培训的选项中,工人明显对后者相对积极。他们认为,“像防护工具的使用,我们都会,不用培训”。在专门为农民工举办的职业病宣传活动中,工人参与的积极性明显不高。如何改变工人对于安全培训的消极态度,多方面的探索是必需的。比较成功的实例是20126月北京一砖一瓦文化发展中心举办了建筑业农民工安全月宣传晚会,通过文娱表演的形式生动地向农民工传达了安全生产的重要性和实用的安全知识,受到农民工的欢迎。

在西方国家,保证职业安全的重要措施是在工作场所中鼓励工人主动参与安全生产,通过工人代表的方式在生产过程中协助保证安全生产并与管理者就安全问题进行及时的沟通。工会在职业安全方面发挥积极的作用。这些自下而上的成功做法,在中国的建筑业中被忽视了。工人一方面不满于以处罚为主的安全生产监督方式,一方面对于工会在职业安全方面发挥作用的期望不高。只有5.4%的工人认为可以通过加强工会的作用改善安全生产环境。建筑业的工会组织率低,工会在建筑业农民工中的影响小,是不争的事实。改变这个状况,需要很长的时间。在提升工会作用的同时,通过培养工人积极分子或工人代表的方式,通过工人之间的相互监督改变简单的处罚,可以起到更加积极的效果。

2013年04月20日

建筑业农民工的职业安全问题分析——北京市建筑业农民工工作条件调查

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